Bartłomiej Sasin: Ustawa o zawodzie farmaceuty czy jednak o rynku farmaceutycznym?

Przepisy dotyczące farmacji powinny zawsze zabezpieczać interes pacjenta. Mając to na względzie warto zadać sobie kilka pytań, które nasuwają się po analizie procedowanej w Sejmie ustawy o zawodzie farmaceuty.

Jaki interes pacjent ma w tym, że skutki zwykłej sprzeczki między farmaceutą a właścicielem apteki mogą doprowadzić do zamknięcia apteki? Jaki interes pacjenta jest chroniony poprzez wprowadzenie dodatkowej ochrony niezależności kierownika w postaci unieruchomienia placówki, jeżeli już teraz inne przepisy umożliwiają czasowe zatrzymanie funkcjonowania apteki w przypadku „bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia” pacjentów?

Także z punktu widzenia innych beneficjentów tej ustawy, czyli farmaceutów – czy dla pracujących w aptekach niepewność dotycząca funkcjonowania ich miejsca pracy jest korzystna? Czy dla kierownika apteki z 20 letnim stażem, a zarazem niekaranego dyscyplinarnie niezbędne jest uzyskanie opinii własnego samorządu w przypadku chęci zmiany pracy?

Niestety te pytania są zasadne, jeżeli przyjrzeć się poprawkom przegłosowanym w ramach prac podkomisji, a następnie Komisji Zdrowia. Zamiast regulować zasady wykonywania zawody czy kwestie kształcenia, uzupełniono projekt ustawy o kwestie bezpośrednio odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej. Poprzez wprowadzenie możliwości natychmiastowego unieruchamiania aptek czy rozszerzenie przesłanek
do cofania zezwoleń na prowadzenie apteki, wprowadza się niepewność dla podmiotów prowadzących apteki. Jednocześnie wzmacnia się Inspekcję Farmaceutyczną oraz samorząd aptekarski, co łącznie nie pozostanie bez wpływu na pacjentów i pracowników aptek.

O tym, że wprowadzone zmiany dotykają w znacznym stopniu przedsiębiorców prowadzących apteki, świadczy m.in. fakt, ze zostały one skrytykowane przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Rzecznik wskazał, że tego rodzaju poprawki stoją w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji Biznesu. Chodzi tu przede wszystkim o poszanowanie zasad proporcjonalności i adekwatności, wynikających z art. 67 Prawa przedsiębiorców. Trudno nie zgodzić się tu z Rzecznikiem. W odniesieniu do natychmiastowego unieruchamiania aptek, które może trwać nawet do 3 miesięcy, brak poszanowania wskazanych zasad wynika z faktu, że już teraz istnieje przepis pozwalający na zatrzymanie funkcjonowania takich placówek w sytuacji, kiedy różne naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego „mogą powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi”.

Po co więc wyodrębniać przepis pozwalający na unieruchamianie apteki w sytuacji „uniemożliwiania realizacji zadań” przez kierownika apteki, punktu aptecznego czy osoby odpowiedzialnej w hurtowni? Warto przy tym wyjaśnić, że projektowany katalog zadań kierownika apteki przewiduje także takie obowiązki jak weryfikacja uprawnień dostawców apteki, czyli np. dostawców Internetu czy firm sprzątających. Ponadto nawet, jeżeli przyjąć, że przepis ten miałby chronić przed „pośrednim” zagrożeniem życia i zdrowia pacjenta, – choć nie wiadomo, po co byłoby wówczas potrzebne natychmiastowe unieruchamianie placówki – to Prawo Farmaceutyczne przewiduje niemało innych sankcji m.in. za nielegalny wywóz leków czy sprzedaży leków przeterminowanych.

Kwestia cofania zezwolenia została również skonstruowana w sposób poddający w wątpliwość, jaki jest właściwy cel tej propozycji. Istotą przepisu jest możliwość cofnięcia zezwolenia w sytuacji, kiedy apteka nie gwarantuje farmaceucie niezależności przy świadczeniu opieki farmaceutycznej, udzielaniu usług farmaceutycznych
i wykonywaniu zadań zawodowych.

W rządowej wersji projektu, który został skierowany do Sejmu opisane cofnięcie było uzależnione od faktu jego „uporczywości”. Pozwalało to uniknąć sytuacji, w której za jednorazową sytuację może dość do zamknięcia apteki. W toku prac legislacyjnych stwierdzono, że jest to sformułowanie nieprecyzyjne i zdecydowano się z tego zrezygnować. Jest to argument o tyle niezrozumiały, że już teraz Inspekcja farmaceutyczna podejmuje się interpretacji tej przesłanki w ramach innych przepisów Prawa farmaceutycznego. Odrzucono przy tym pomysł, by karać nie tylko za działania wielokrotne („uporczywość”), ale również jednorazowe, ale o dużej skali („rażącość”). Taki model pozwoliłby uwolnić pracodawców od niezwykle dużej dowolności organów Inspekcji farmaceutycznej czy „rewanżujących się” pracowników, jednocześnie zapewniając farmaceutom ochronę przed rzeczywistymi naruszeniami.

Gdzie są więc zachowane zasady „adekwatności” i „proporcjonalności”? Obie poprawki z uwagi na brak odpowiednich kwantyfikatorów oraz duże możliwości interpretacyjne, stwarzają istotne ryzyko zakończenia działalności, a zatem duże uzależnienie przedsiębiorcy od woli urzędników. W przypadku cofnięcia zezwolenia – po ograniczeniach wprowadzonych w 2017 r. – oznacza to w praktyce brak możliwości otwarcia apteki, w odniesieniu do unieruchomienia utratę klientów/pacjentów, długi, a w konsekwencji bankructwo (koszty stałe czy utylizacja przeterminowanych leków). Likwidacja apteki oznacza dla pacjenta ograniczenie dostępu do leków, zaś dla samych farmaceutów konieczność poszukiwania nowej pracy.

Z praktyki funkcjonowania rynku aptecznego wiemy również, że obie instytucje mogą być wykorzystywane do walki konkurencyjnej – w praktyce wiele postępowań zostaje wszczętych na skutek „donosów”. Istnieje także ryzyko nadinterpretowania tych regulacji przez Inspekcję Farmaceutyczną, która niestety często nie stosuje się nie tylko do językowej treści przepisów, ale i potwierdzającego ją utrwalonego orzecznictwa sądowego.

W ramach projektu wzmocniono także istotnie rolę samorządu aptekarskiego. W sposób bezprecedensowy – w stosunku do innych zawodów medycznych czy prawniczych – włączono samorząd aptekarski do opiniowania funkcji kierowniczych. Tytułem przykładu: samorząd lekarski nie określa, kto może objąć funkcję ordynatora czy dyrektora szpitala, a samorząd radców prawnych nie decyduje kto może być partnerem zarządzającym w kancelarii lub szefem departamentu prawnego w urzędzie lub przedsiębiorstwie.

Tymczasem, samorząd przy wystawianiu opinii będzie oceniał niedookreślone pojęcie „dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki”. To kolejny precedens, gdyż w innych zawodach zaufania publicznego rękojmia jest potwierdzania przy przyznaniu tytułu zawodowego, a następnie „weryfikowana” w ramach postępowania dyscyplinarnego.

Niezależnie od powyższego, doszło do wzmocnienia samorządu w sposób pośredni. Przytoczony termin „samodzielność” nie ma definicji ustawowej. Znając praktykę funkcjonowania władz samorządu aptekarskiego nie ulega wątpliwości, że będą chciały dookreślić te pojęcia. Dlaczego jest to istotne? Samorząd aptekarski, jako samorząd zawodowy zrzesza i reprezentuje również właścicieli aptek, dla których konkurentami są m.in. sieci apteczne. Ich stanowiska nie pozostaną bez wpływu nie tylko na farmaceutów i kierowników aptek, ale zapewne również na pracowników Inspekcji Farmaceutycznej, którzy również są farmaceutami. W konsekwencji tego rodzaju wytyczne mogą stanowić podstawę dla Inspekcji Farmaceutycznej do uznawania, że szereg działań – w tym te akceptowane i niekwestionowane przez samych farmaceutów – jest rzekomo ograniczeniem ich praw.

Dojdzie więc do oddania części władzy publicznej samorządowi aptekarskiemu, który w ten sposób będzie mógł promować rozwiązania korzystne tylko dla jeden strony rynku (o określonej strukturze organizacyjnej czy kadrowej). Nie jest to zarzut bezzasadny, gdyż od kilku lat widzimy jak samorząd aptekarski podejmuje działania w kierunku reinterpretacji przepisów (np. kwestia „1%” czy „Apteki dla aptekarza”).

Całość pokazuje, że te z pozoru niezależnie i niewielkie modyfikacje – wprowadzane pod przykrywką walki o dobro pacjenta i farmaceuty – mają na celu wzmocnienie władztwa i wpływu samorządu aptekarskiego na kształt rynku.

Miejmy nadzieję, że decydenci odpowiedzą sobie na pytania postawione na wstępie, i w dobie pandemii COVID-19, zamiast wprowadzać regulacje ułatwiające likwidacje aptek i utrudniające ich prace, będą pracować nad rozwiązaniami, które faktycznie polepszą sytuację pacjentów, farmaceutów oraz aptek.