Fit for 55. Droga UE do klimatycznej równowagi

Niezbyt fortunna nazwa, która brzmi jak program utrzymania sprawności fizycznej dla ludzi w średnim wieku – Fit for 55 – skrywa program rewolucji gospodarczej Unii Europejskiej. A że Unia jest regulacyjnym punktem odniesienia dla reszty świata, to można założyć, że wyznaczy też tory zmian dla innych państw. To nie jest samobójcza propozycja: jej celem nie jest pogrążenie europejskiego przemysłu i pauperyzacja obywateli UE. Została tak skonstruowana, aby za ambitnymi zielonymi celami i zmianami regulacyjnymi szła rewolucja technologiczna i nowe nawyki konsumpcyjne, przy jednoczesnej ochronie najbiedniejszych przez wmontowane w pakiet bezpieczniki socjalne.

Propozycja Komisji Europejskiej będzie przedmiotem ostrych negocjacji między państwami członkowskimi i deputowanymi do Parlamentu Europejskiego, zatem jej poszczególne składowe mogą się jeszcze zmienić. Ale filozofia całego pakietu i ogólny kierunek zmian na pewno nie. Bo Fit for 55 jest po prostu planem niezbędnym do zrealizowania celu zaakceptowanego wcześniej przez całą UE – redukcji emisji CO2 o 55 proc. do 2030 roku oraz przygotowania do osiągnięcia neutralności klimatycznej w 2050 roku. Został on tak skonstruowany, żeby każdy miał powody i do krytyki, i do zadowolenia. W ten sposób żaden kraj nie może frontalnie atakować pakietu i uznać go za wymierzony w jego interesy.

Wnuk górnika i genialny aktywista

Ambicje klimatyczne nie są nowe, a kolejne unijne pakiety energetyczno-klimatyczne doprowadziły już do wielkiej zmiany w unijnej gospodarce. Nawet bez założeń nowego pakietu emisje CO2 zmniejszą się do 2030 roku o 40 proc. W ciągu dziesięciu lat cena energii słonecznej spadła o 90 proc., a tej z wiatru – o 75 proc. Czołowi producenci samochodów chcą w ciągu dekady całkowicie przestawić się na produkcję pojazdów elektrycznych. Od 2005 roku działa europejski system handlu emisjami (ETS), który miał swoje wzloty i upadki, ale w ciągu 16 lat doprowadził do spadku emisji CO2 o 43 proc. w sektorach nim objętych, czyli produkcji energii elektrycznej oraz energochłonnych gałęziach przemysłu.

Za każdym razem jednak kolejne pakiety energetyczno-klimatyczne konstruowane w Brukseli były widziane jako starcie dwóch światów: bogatego Zachodu, który stać na zielone ambicje, i biedniejszego, opartego na węglu Wschodu. Tym razem udało się uniknąć tej dychotomii, a eksperci wskazują nawet, że akurat Polska nie powinna na nowy pakiet klimatyczny narzekać bardziej niż inni. Zadbał o to nie kto inny, jak Frans Timmermans – przedstawiany przez rząd PiS jako główny wróg Polski w Brukseli w czasach, gdy był wiceprzewodniczącym KE ds. praworządności. Teraz odpowiada za Zielony Ład i od początku miał jeden cel: pakiet musi być sprawiedliwy, żeby był do przyjęcia przez społeczeństwa UE.

Ten wnuk górnika obserwował w rodzinnym Heerlen, jak nieumiejętna transformacja prowadzi do biedy. Dziś jego miasto, 50 lat po zaprzestaniu wydobycia węgla, jest najbiedniejsze w Holandii mimo licznych programów pomocowych realizowanych przecież w jednym z najzamożniejszych państw UE. – Czynnik ludzki to najbardziej skomplikowany składnik całej transformacji. Po pierwsze dlatego, że potrzebne jest dla niej poparcie społeczne. Po drugie, nie możemy zostawić nikogo z tyłu. Po trzecie, trzeba stale przyuczać ludzi do tej pracy przyszłości. Nie zrobisz z górnika informatyka w ciągu jednego dnia – tak kilka miesięcy temu w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej" Timmermans uzasadniał konieczność powołania Funduszu Sprawiedliwej Transformacji, który ma pomagać regionom węglowym. W pakiecie Fit for 55 bardzo wyraźnie widać kontynuację takiego myślenia.

Do pomocy, jako szefa gabinetu, Timmermans wziął sobie Diederika Samsoma. Ten 50-letni Holender w przeszłości był liderem Partii Pracy (PvdA), do której należy Timmermans. Z wykształcenia fizyk jądrowy, wieloletni aktywista Greenpeace'u i przedsiębiorca w sektorze czystej energii, z IQ na imponującym poziomie 136. Taka nominacja to precedens. Szefami gabinetów komisarzy z reguły zostają doświadczeni urzędnicy wysokiego szczebla z Komisji Europejskiej lub dyplomaci z państw pochodzenia komisarza. Wybór genialnego aktywisty był przemyślany: miał pozwolić na skonstruowanie propozycji politycznej, która wyjdzie poza ograniczone, silosowe myślenie typowe dla wielkich korporacji. A że jest to jednocześnie były działacz partii socjaldemokratycznej, to miał też zadbać o społeczny wymiar zielonej rewolucji. I tak powstał pakiet z socjalnymi bezpiecznikami. Niektórzy uważają je za niewystarczające, ale to przemyślana strategia pozostawienia pola do negocjacji.

Jeszcze ambitniejsze cele

Gdyby namalować mapę interesów i podziałów w Fit for 55, byłaby ona dość zagmatwana. Pierwsza oś jest już Brukseli dobrze znana: bogatszy Zachód i będąca ciągle na dorobku, zależna od węgla Europa Wschodnia. Są jednak sposoby na zasypywanie tego podziału. Dla Polski cele klimatyczne związane z redukcją emisji CO2 w ramach unijnego systemu handlu emisjami oraz poza nim, a także cele związane np. z udziałem energii odnawialnej w krajowym miksie energetycznym, są mniej ambitne niż np. dla państw skandynawskich, Niemiec czy Francji. W rozporządzeniu o wspólnym wysiłku redukcyjnym zapisany był zawsze poziom produktu krajowego brutto na mieszkańca i to się nie zmieni. Tylko częściowo uwzględnia się efektywność kosztową takiej redukcji. Bo im kraj bardziej zacofany, tym tańszy jest jednostkowy koszt obniżania emisji CO2.

Takie korzystne dla Polski podejście nie jest na razie otwarcie kontestowane przez innych, ale nieoficjalnie dyplomaci niektórych państw zauważają, że w przyszłości system powinien się zmienić. Zatem do 2030 roku zapewne jeszcze zostanie utrzymany, ale gdy UE będzie przygotowywać kolejny pakiet – na rok 2040 – zostaną pewnie dokonane zmiany. Również dlatego, że docelowo, w 2050 roku, nie tylko cała UE, ale też każde państwo z osobna muszą się stać neutralne klimatycznie. Ten fragment pakietu na razie będzie oczywiście przedmiotem dyskusji, ale zasadniczo nie powinien być przez nikogo odrzucony. Bo nie mówimy już – jak do tej pory – o redukcji CO2 o 40 proc. do 2030 roku, ale o 55 proc.

Podział na bogatych i biednych, choć nie wprost na Zachód kontra Wschód, będzie widać także w innym, najbardziej kontrowersyjnym elemencie pakietu: nowym ETS dla transportu i budownictwa. Do tej pory te dwa obszary były wyłączone z wysiłków redukcyjnych. Próbowano działać w inny sposób: nie poprzez impuls cenowy (czyli rosnący koszt CO2), ale poprzez regulacje, np. coraz bardziej ekologiczne normy dla samochodów i budynków. Tyle że ta metoda nie zadziałała. O ile w branżach objętych ETS emisje znacząco spadły, o tyle w dwóch wspomnianych albo niewiele się zmniejszyły (budownictwo), albo nawet wzrosły (transport). Bez fundamentalnej zmiany podejścia nie jest możliwe osiągnięcie nowych ambitnych celów redukcji, bo oba sektory odpowiadają za znaczącą część emisji: budownictwo za 35 proc., transport za 22 proc. Zatem teraz także producenci paliw w tych dwóch obszarach będą musieli płacić za CO2.

Zachód też ma obawy

Zwolennikiem nowego systemu są Niemcy, które u siebie planowały coś podobnego. Krytyków propozycji jest mnóstwo, również po stronie zielonej. Nie podoba się ona organizacjom ekologicznym, bo uważają, że w efekcie zapłacą konsumenci i opinia publiczna odwróci się od walki ze zmianą klimatyczną. Wśród rządów najbardziej krytyczny jest francuski, bo Emmanuel Macron dobrze pamięta, jak zakończyła się motywowana ekologicznie podwyżka cen paliw w 2018 roku: trwającymi ponad dwa lata protestami tzw. żółtych kamizelek.

Eksperci wskazują jednak, że tamten protest miał u podłoża nie tylko ceny paliw, ale i ogólne niezadowolenie społeczne. I że Komisja wyciągnęła wnioski z tamtych wydarzeń, proponując utworzenie Klimatycznego Funduszu Społecznego. Ma on gromadzić 25 proc. środków ze sprzedanych w ramach nowego ETS pozwoleń na emisję, czyli ok. 72 mld euro w latach 2025–2032, i przekazywać je potem tym w potrzebie. I tutaj na pewno będzie dyskusja, jak dzielić pieniądze. KE już zasygnalizowała, że pójdą one do najbardziej potrzebujących, ale nie tylko w mniej zamożnych państwach. Mogą zatem zasilać także osoby narażone na ubóstwo energetyczne we Francji czy nawet w Luksemburgu.

Czy to wystarczy do uśmierzenia krytyki Paryża i jego sojuszników? Już słychać, że pieniędzy z funduszu nie wystarczy. Ale to przecież nie wszystko. Rządy mogą walczy z ubóstwem energetycznym również za pomocą pozostałych 75 proc. dochodów z nowego ETS, które zostaną pozostawione do ich dyspozycji, czy też wykorzystując dochody ze starego ETS. Można również zwiększyć zasoby nowego funduszu społecznego z 25 proc. do np. 50 proc. dochodów nowego ETS, jak było to rozważane w pierwszych wersjach Fit for 55.

Tutaj jednak pojawia się inny problem i inna linia podziału, znana z dyskusji o budżecie: na tych, którzy są zwolennikami większego budżetu UE, i tych, którzy uważają Brukselę za zbyt rozrzutną. W drugiej grupie są np. Holandia, Austria czy Finlandia. Te państwa pewnie zresztą będą kontestować nawet niższy wskaźnik, na poziomie 25 proc. One też będą sprzeciwiać się innemu pomysłowi Brukseli, czyli obowiązkowi przeznaczania całości dochodów ze starego ETS na cele klimatyczne. Nie dlatego, że nie robią tego obecnie, bo większość państw członkowskich wykonuje rekomendację unijną, ale dlatego, że nie chcą ingerencji w swoją suwerenność budżetową.

Polem wielkiej bitwy o suwerenność będzie dyrektywa o opodatkowaniu energii. Pozornie skazana na zagładę – w samej Komisji Europejskiej słychać głosy, że i bez niej pakiet się utrzyma. To jedyny fragment legislacji, który wymaga jednomyślności. Produkty energetyczne są opodatkowane również obecnie, w wielu krajach znacznie powyżej unijnego minimum akcyzy. A więc nie sama idea podatków, ale kierunek zmian może budzić opór. Bo w propozycji KE zakazane są różne wyjątki, np. dla paliwa lotniczego czy dla statków, a stawki mają być uzależnione m.in. od wpływu na środowisko.

Brzmi logicznie w sytuacji, gdy wszystkie państwa zgodziły się na neutralność klimatyczną do 2050 roku. Jednak znów może się to rozbić o koszty społeczne takiej operacji. Nie jest jednak wykluczone, że może ona zostać przeprowadzona, bo raz, jest rozłożona w czasie, a dwa, bez nowych podatków trzeba będzie znaleźć inne metody i pewnie znów majstrować przy ETS. Najbardziej prawdopodobne, że najdłużej przeciwne temu będą te same kraje, które są zwolennikami mniejszego budżetu UE. Z drugiej strony jednak te same kraje są już dość zaawansowane ekologicznie, mogą zatem uznać, że nowa struktura opodatkowania energii aż tak bardzo w nie nie uderzy.

Ciąg dalszy podziałów

Kolejną linię podziału będzie można wytyczyć w czasie dyskusji o CBAM, czyli mechanizmie dostosowywania cen na granicach Unii z uwzględnieniem emisji CO2. Teoretycznie wszyscy powinni być za, bo ta opłata importowa ma chronić unijny przemysł. Jeśli np. cement będzie sprowadzany z kraju, w którym nie ma systemu wyceny CO2, to trzeba będzie do ceny na granicy dołożyć koszt, który producent musiałby zapłacić za CO2 emitowany przy wytwarzaniu ten cementu w UE. Ta propozycja jest bardzo mocno popierana przez Francję, od początku sprzyjała jej też Polska, czyli kraje generalnie nastawione protekcjonistycznie. Sceptycyzm będą natomiast wyrażać zwolennicy wolnego handlu, czyli kraje Europy Północnej.

Ostatecznie wiele będzie zależało od tego, jaka dokładnie będzie konstrukcja tego mechanizmu. Może się okazać, że będzie on bardzo sprzyjał inwestycjom firm unijnych w czyste technologie w państwach trzecich, bo żeby mogły coś sprzedać do UE, będą musiały zmienić sposób produkcji. On też ma być wprowadzany stopniowo i na początku obejmie tylko branże najbardziej narażone na tzw. wyciek CO2, czyli produkcję cementu, stali, aluminium, nawozów sztucznych i elektryczności.

Na mapie podziałów warto też spojrzeć na lasy. Elementem nowego pakietu jest bowiem zwiększenie ochrony obszarów lasów pierwotnych, które porastają znaczne powierzchnie np. Polski, Szwecji czy Finlandii. Tym krajom na pewno nie spodoba się propozycja zakazująca wykorzystywania takich lasów do produkcji biomasy.

No i wreszcie propozycja nowych wymogów dla producentów samochodów, przewidująca w praktyce zakaz produkcji aut emisyjnych po 2035 roku. Jeszcze kilka lat temu taki cel mógł się wydawać rewolucyjny, dziś słychać głosy, że powinien być bardziej ambitny, przyspieszony o pięć lat. Czołowe koncerny motoryzacyjne zapowiadają całkowite przestawienie się na samochody bezemisyjne w ciągu najbliższej dekady, a eksperci przewidują, że już w 2027 roku nowe auto elektryczne będzie tańsze od tego z silnikiem tradycyjnym. Raczej nie należy więc oczekiwać silnych protestów ze strony potęg motoryzacyjnych, jak Niemcy czy Francja.

Ewolucja rynku motoryzacyjnego, obok wielkiego i nieoczekiwanego przez nikogo spadku cen energii odnawialnej, pokazuje, jak trudno dziś prognozować koszty rewolucji klimatycznej. Nawet analizując ten plan wyłącznie w kategoriach gospodarczych, bez uwzględniania celu zatrzymania zmiany klimatycznej, nie można mówić wyłącznie o kosztach. Po jednej stronie są oczywiste nakłady finansowe, po drugiej rozwijające się w niezwykłym tempie nowe technologie, które mogą dać pracę Europejczykom i przewagę technologiczną firmom z UE.

Co dałby polexit

Polska będzie częścią tego procesu. Tak jak przez pierwsze lata członkostwa w UE mogła dokonać skoku infrastrukturalnego, tak teraz ma szansę na skok technologiczny. Nawet jeśli uznamy unijne cele za zbyt ambitne i kosztowne (a podlegają one jeszcze negocjacjom), to pozostawanie w tej sytuacji poza UE byłoby dla nas katastrofą. Chcąc cokolwiek sprzedać na ten największy światowy rynek, pragnąc być dalej kluczowym kooperantem Niemiec, które są największą fabryką Europy, musielibyśmy i tak spełniać wszystkie unijne wymogi, a dodatkowo nasze produkty byłyby objęte graniczną opłatą węglową. Musielibyśmy dokonać tej samej zielonej rewolucji, ale nie dostalibyśmy na to ani grosza. No, może poza jakimiś niewielkimi środkami pomocowymi, które UE ewentualnie przygotuje dla najbardziej poszkodowanych biednych państw trzecich.