Tyle suwerenności, ile szacunku do państwa i obywateli

Niektórzy stawiają tezę, że jeśli suwerenność państwa ma oznaczać absolutność decydowania, to państwa nigdy nie były suwerenne. Jednak w stosunkach zewnętrznych ta absolutność wyraża się w zwierzchnictwie terytorialnym i swobodzie prowadzenia polityki zagranicznej, a nie w dowolnej możliwości kształtowania przez suwerenne państwo środowiska zewnętrznego. Nie należy jej więc rozumieć jako wszechmoc.

Twórcą pierwszej systematycznej teorii suwerenności państwa jest Jean Bodin, który stworzył ją u progu wojny religijnej w Europie, aby uzasadnić wzmocnienie władzy monarszej w rozstrzyganiu konfliktów. Suwerenność trwale zakorzeniła się w nauce i praktyce politycznej, stając się nieodłącznym składnikiem teorii państwa i polityki. Niezależnie od tego, kto był piastunem suwerenności na przestrzeni kilku ostatnich stuleci – monarcha, lud, naród, społeczeństwo, jednostka czy bezosobowe państwo lub prawo – jej przedmiotowe znaczenie się nie zmieniło. Bodin rozumiał suwerenność jako zdolność do samodzielnego, niezależnego od innych podmiotów, sprawowania władzy politycznej nad określonym terytorium. Władza suwerenna była absolutna, nieustająca, niepodzielna i bezpośrednia w stosunku do każdego poddanego.

W prawie międzynarodowym przyjęto założenie, że wszystkie osoby i rzeczy znajdujące się na terytorium państwa podlegają jego władzy i prawu, a każde państwo może postępować na własnym terytorium tak jak chce, tzn. jak dyktują jego interesy. Ponieważ zwierzchnictwo terytorialne jest władzą wyłączną, oznacza to, że żadna inna władza nie może działać na terytorium państwa bez jego zgody.

Zmiękczanie i erozja

Z czasem interpretacja suwerenności została zawężona, aby lepiej służyła cywilizowaniu stosunku między państwami. Miała przekształcać społeczność państw we wspólnotę. Obecnie suwerenność nie jest więc w prawie międzynarodowym rozumiana jako nieograniczona swoboda w wykonywaniu przez państwo swych kompetencji, ale jest jedynie formalną zdolnością państwa do bycia podmiotem praw i obowiązków międzynarodowo-prawnych. Tak więc państwa „demokracji ludowej", będące zależne od ZSRR, posiadały formalną suwerenność i były podmiotami prawa międzynarodowego, były natomiast pozbawione klasycznej suwerenności, ponieważ decyzyjnie były zależne od Moskwy. Przeniesienie kompetencji z państwa na poziom organizacji międzynarodowych jest więc obecnie interpretowane w prawie międzynarodowym jako przejaw posiadania suwerenności, a nie jej ograniczenia.

Ważną zmianą był rozwój doktryn prawa międzynarodowego, uzasadniających wyższość prawa międzynarodowego nad krajowym i poszukujących ponadpaństwowych norm, do których można by się było odwołać. Widać tendencję do „konstytucjonalizacji" prawa międzynarodowego – uznawania pewnych wspólnych wartości i interesów nadrzędnych dla społeczności międzynarodowej oraz stanowienia powszechnych standardów i norm tej współpracy niezależnie od woli państw. Stąd prawo międzynarodowe zaczyna regulować nie tylko stosunki między państwami, ale także stosunki w państwie, a adresatem norm stają się osoby prawne i fizyczne w państwie. W efekcie stopniowemu zmniejszaniu ulega tzw. strefa zastrzeżona, obejmująca wyłączne prawa suwerennych państw.

Ważna w tym kontekście jest reinterpretacja suwerenności dokonana przez międzynarodową komisję do spraw interwencji i suwerenności ONZ, która stwierdziła, że „koncepcja suwerenności pozwala się uzasadnić normatywnie tylko jako obowiązek państwa do ochrony swoich obywateli przed największymi zagrożeniami. Jeśli nie jest ono zdolne lub działa przeciwko temu obowiązkowi, wówczas zobowiązanie to przechodzi na społeczność międzynarodową". Od suwerenności ograniczającej prawo międzynarodowe doszliśmy do prawa międzynarodowego ograniczającego suwerenność.

O ile w przypadku prawa międzynarodowego możemy mówić o stopniowym „zmiękczaniu" klasycznie rozumianej suwerenności, o tyle w Unii Europejskiej z pewnością można mówić już o jej silnej erozji. UE to szczególny typ organizacji – hybryda łącząca cechy klasycznej organizacji międzypaństwowej i organizacji ponadnarodowej. Ten dualizm był obecny od samego początku integracji europejskiej i to właśnie komponent ponadnarodowy powoduje unikatowość tej organizacji, ponieważ przełamuje westfalski model współpracy horyzontalnej państw, polegającej na koordynacji działań.

Unia nie jest „zwykłą" organizacją międzynarodową, jak np. NATO, tylko unikalnym systemem politycznym, w którym państwa stopniowo tracą kontrolę nad procesem integracyjnym (co jednak nie znaczy, że UE staje się państwem). Świetnym dopełnieniem tej tezy jest „autorska" redefinicja suwerenności dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu, który na podstawie umów powołujących UE uznał, że w Unii obowiązuje koncepcja suwerenności współdzielonej/współzarządzanej, mimo iż umowy powołujące UE nie różniły się pod względem prawnego statusu od umów powołujących inne organizacje. TSUE zdefiniował suwerenność jako wiązkę kompetencji dzielonych między państwa członkowskie i organy UE, co jest zupełnie odległe od klasycznej definicji. Suwerenność ta jest więc współzarządzana, a nie transferowana, ponieważ państwa partycypują w procesie decyzyjnym, ale w tej definicji są one „zaledwie" aktorami w systemie politycznym UE, a nie właścicielami integracji europejskiej.

Suwerenność współdzielona stanowi nową jakość – jest ewolucją klasycznie rozumianej suwerenności. Członkostwo w Unii Europejskiej dlatego ma nie powodować utraty suwerenności, że jest dobrowolne, więc państwa mogą wystąpić z organizacji, czego przykładem jest Wielka Brytania. Inaczej mówiąc, przekazanie kompetencji jest odwracalne. Jednak z punktu widzenia klasycznego znaczenia suwerenności, rozumianej jako całowładność i samowładność w aspekcie wewnętrznym i zewnętrznym, suwerenność państwa w Unii Europejskiej należałoby określić jako szczególnie ograniczoną.

Ludowa interpretacja rozumienia suwerenności jest jednak znacznie bliżej klasycznego pojęcia (choć, rzecz jasna, nie jest wyrażana z taką precyzją) niż współczesnych jej wariacji. Wydaje się więc, że współczesne rozumienie suwerenności w prawie międzynarodowym, a szczególnie w prawie europejskim, jest tak dalekie od jej pierwotnego znaczenia, że mamy do czynienia z interpretacyjnym nadużyciem, politycznie umotywowanym „podciąganiem" stanu prawnego pod faktyczny stan zaawansowania integracji europejskiej, która rozprawia się z suwerennością bez sentymentów.

Erozja klasycznej suwerenności państwa nie oznacza jednak, że proces integracji europejskiej odbywa się ze szkodą dla interesu obywateli. Wykroczenia przeciwko porządkowi westfalskiemu świadczą raczej o tym, że porządki alternatywne są również atrakcyjne, np. układ równowagi sił, porządki dające większe korzyści ekonomiczne czy stabilizację, a także bardziej pokojowy system międzynarodowy czy porządek lepiej respektujący prawa człowieka.

Czy warto jej bronić

W miarę pogłębiania się rozdziału między suwerennością a korzyściami wynikającymi z integracji świat staje się coraz bardziej współzależny, a proces globalizacji ,,wyrywa" kontrolę państwa nad zasobami i utrudnia kontrolę nad przepływem transgranicznym towarów, idei, informacji czy siły roboczej. Stabilność, dobrobyt i bezpieczeństwo obywateli danego państwa nie zależą jedynie od polityki wewnętrznej, ale w dużym stopniu od międzynarodowego otoczenia. Powoduje to, że państwa często mają jedynie nominalne zwierzchnictwo, którego nie są w stanie efektywnie wykonać. Przekazanie więc niektórych kompetencji do UE może się okazać de facto zwiększeniem kontroli nad różnymi procesami i zjawiskami poprzez udział w procesie decyzyjnym w UE (np. regulacja dużych korporacji technologicznych, takich jak Facebook czy Google).

Nie znaczy to, że każde przekazanie kompetencji do Brukseli automatycznie będzie oznaczało zwiększenie wpływu na procesy, które mają miejsce na terenie poszczególnych państw. Można odnieść wrażenie, że często ten argument jest celowo nadużywany, aby uzasadnić wyposażenie UE w dodatkowe kompetencje, podczas gdy nie jest to uzasadnione z punktu widzenia interesu państw członkowskich, a przynajmniej nie wszystkich z nich. Dlatego priorytetem każdego państwa powinno być zdefiniowanie, jakie obszary opłaca się „zeuropeizować", a gdzie decyzja UE oparta na wypadkowej interesów i siły państw nie da wartości dodanej.

Problem z tak postawionym zadaniem polega na tym, że integracja europejska już dawno minęła fazę przekazywania kompetencji „łatwych", a więc takich, które nie budzą kontrowersji i gdzie wszystkie państwa zyskują, a nikt nie traci. Sztandarowym przykładem może być przenoszenie przez Berlin własnego modelu polityki energetycznej na poziom UE, który pozwala Niemcom obniżyć koszty własnej transformacji, ale rodzi koszt zmiany systemu np. w Polsce.

Tylko z czego wynika to nasze przywiązanie do pojęcia suwerenności? Bodin porównał suwerenność do rzymskiego majestatu, który był miarą oceny władzy. Majestat odsyłał do takich cech, jak wielkość, dostojeństwo, powaga czy godność, czyli kategorii, które w polityce wydają się obecnie mocno archaiczne. Ale to właśnie z tego wynika ważkość idei suwerenności: jest ona z innego świata niż dzisiejsze, zekonomizowane i pozostające poza sferą etyki i estetyki idee. Posiadanie suwerenności jest po prostu czymś nobilitującym, jest w pewnym sensie miarą wielkości politycznej – kategorii dziś nieobecnej w dyskursie politycznym, bo uznanej za niebezpieczną z powodu skojarzeń nacjonalistycznych, ale ciągle obecnej w doświadczeniu politycznym.

Walka, chociażby w wymiarze symbolicznym, o utrzymanie w słowniku pojęcia suwerenności, nawet kosztem karkołomnej interpretacji, to więc w dużej mierze nostalgia za miarą wielkości i mocy państwa. Suwerenność była miarą szacunku, jakim darzone jest państwo, a więc pośrednio szacunku, jakim darzeni są jego obywatele, i dlatego idea ta urasta do miana symbolu, z którego odejściem tak trudno się pogodzić.

Autor jest ekspertem ds. energetyki i spraw zagranicznych Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego