Aneta Wiewiórowska-Domagalska: Niegotowi na prezydencję. A czasu coraz mniej

Powyborcze rozważania prawne w kontekście Unii Europejskiej słusznie koncentrują się na uporządkowaniu sytuacji w wymiarze sprawiedliwości. To problem podstawowy. Uporanie się z naruszeniami jest konieczne do uruchomienia KPO, a obecnie sytuacja na tym odcinku to przygnębiający marazm. Zobowiązania traktatowe Polski nie ograniczają się jednak do funkcjonowania systemu wymiaru sprawiedliwości, a osiem lat polityki obecnie rządzących doprowadziło do zapaści systemowych gwarancji skutecznego stosowania prawa unijnego.

Prawo UE to gra zespołowa – aby było prawidłowo stosowane, konieczna jest współpraca ustawodawcy, administracji i sądów. Obecnie jednak w wielu obszarach działają prawie wyłącznie sądy, które nie posiadają instrumentarium pozwalającego osiągnąć wymaganą skuteczność prawa UE. Przywracanie tej skuteczności to niejedyne wyzwanie, jakie czeka przyszły rząd.

W pierwszej połowie 2025 r. Polska będzie sprawować prezydencję w Radzie UE (przewodnictwo obradom Rady), niezbędne jest więc natychmiastowe podjęcie szeroko zakrojonych przygotowań.

Bruksela i Warszawa

Członkostwo Polski w UE oznacza, że prawo uchwalane jest jednocześnie w Brukseli i w Warszawie, gdzie wdraża się prawo unijne oraz przyjmuje rozwiązania czysto krajowe. Wbrew temu, co mogłoby wynikać z doświadczeń ostatnich lat, Polska jest w stanie skutecznie wywierać wpływ na treść prawa przyjmowanego przez UE, oczywiście o ile uczestniczy w negocjacjach, odpowiednio wybiera strategie negocjacyjne i efektywnie je realizuje. Wynik 27 do 1 to wybór, nie konieczność.

W unijnym procesie negocjacyjnym znajduje się obecnie około 700 aktów prawnych, dotyczących szerokiego spektrum problemów, np.: odpowiedzialności za wykorzystanie sztucznej inteligencji, zasad promujących naprawę rzeczy, dostępu i wykorzystania danych, ochrony ofiar przestępstw, harmonizacji prawa upadłościowego, SLAPP-ów, przemocy domowej czy FIT for 55. Przejęcie przez nowy rząd negocjacji będzie wymagało dokładnej analizy i ewentualnej weryfikacji polskiego stanowiska we wszystkich obszarach negocjacyjnych.

Legislacja krajowa w kontekście europejskim wymaga kontroli dokonanych transpozycji. Być może nie wszystkie przyjęte ustawy transponujące mają tak dewastujące dla systemu prawa skutki jak nowe przepisy o sprzedaży i treściach cyfrowych, weryfikacja powinna jednak objąć całość. Konieczna jest identyfikacja i eliminacja nie tylko potencjalnych błędów transpozycyjnych, ale również sprawdzenie czy przepisy dadzą się stosować w praktyce (eliminacja luk, wewnętrznych sprzeczności, poprawienie jakości legislacji). Polska jest ponadto opóźniona z wdrożeniem kilku ważnych instrumentów. Na przykład, w stosunku do dyrektywy o powództwach przedstawicielskich termin transpozycji upłynął w czerwcu tego roku, a w odniesieniu do niezwykle ważnej dyrektywy o sygnalistach (termin wdrożenia grudzień 2021) Komisja skierowała przeciwko Polsce sprawę do TSUE. Mimo presji czasowej niezbędna jest dokładna analiza istniejących projektów. Zapewnienie skuteczności przepisów dyrektywy o sygnalistach i o powództwach przedstawicielskich będzie niezwykle trudne, biorąc pod uwagę konstrukcję i funkcjonowanie prawa polskiego. Konieczne jest więc odpowiednie umiejscowienie przepisów (powództwa) i wskazanie podmiotu właściwego dla realizacji dyrektywy (sygnaliści), tak aby stosowanie przepisów w praktyce było możliwe i efektywne. Instytucja właściwa dla przyjmowania zewnętrznych zgłoszeń sygnalistycznych powinna nie tylko być w stanie zweryfikować naruszenia zróżnicowanych przepisów, lecz również posiadać odpowiednią wrażliwość potrzebną do weryfikacji naruszeń. Jak się wydaje, skuteczność wdrożenia dyrektywy sygnalistycznej zostanie bardzo szybko zweryfikowana w praktyce. Jeśli chodzi natomiast o powództwa przedstawicielskie, potrzebna jest głęboka refleksja, uwzględniająca czynniki pozaprawne, aby zidentyfikować przyczyny porażki, jaką poniosły w Polsce pozwy grupowe. Audyt prawny powinien objąć również toczące się projekty transpozycyjnie (obecnie powinno ich być ponad 250).

Aby proces legislacyjny toczył się sprawnie, celowe jest przywrócenie udziału ekspertów (komisji kodyfikacyjnych), tak na etapie przygotowania jak i procedowania projektów. Wdrażanie prawa unijnego do systemu prawa polskiego powinno odbywać się bez naruszania spójności prawa krajowego. Niezbędne jest również zapewnienie, że przepisy będą łatwe do stosowania tak przez podmioty, do których są kierowane, jak i przez sądy.

Czytaj więcej

Prawo dla Ciebie

Więcej kompetencji dla głowy państwa, Sejm przyjął prezydencki projekt

Prezydent będzie mógł blokować rządowych kandydatów na stanowiska w Unii Europejskiej.

Polskie sądy i TSUE

Ostatnie lata przyniosły gwałtowny wzrost świadomości sędziów w zakresie stosowania prawa UE, a jednocześnie udowodniły, że sądy bez wsparcia legislacji i administracji nie są w stanie zapewnić prawu europejskiemu wymaganej skuteczności. Abstrahując od konieczności naprawienia sytuacji dotyczącej powołań sędziowskich, czynnikiem, który odciąży sądy będzie poprawa jakości legislacji i adekwatne reakcje legislatora na orzecznictwo TSUE, jak również przejęcie odpowiedzialności za skuteczne stosowanie prawa UE przez administrację.

Prawo unijne, jeśli chodzi o konstrukcję, aksjologię i instrumentarium radykalnie różni się od prawa krajowego. Wprawdzie prawidłowo dokonana transpozycja ułatwia jego stosowanie, ale odmienność mechanizmów prawa UE powoduje radykalny wzrost znaczenia sądów krajowych w systemie podziału władzy. Każdy sąd krajowy jest sądem europejskim, odpowiedzialnym za prawidłowe stosowanie prawa UE. Przysługuje mu prawo (a czasem jest to obowiązek) zadawania pytań prejudycjalnych. Biorąc pod uwagę obciążenie orzecznicze sądów (co wymaga zdecydowanej zmiany), liczbę orzeczeń generowanych przez TSUE, jak również często lobbystyczny charakter polskiego dyskursu dogmatycznego, aby ułatwić sądom prawidłowe stosowanie prawa UE, przydatne byłoby stworzenie systemu szkoleń eksperckich w tym zakresie i regularne opracowywanie materiałów informacyjnych dla sędziów, dotyczących treści i skutków orzecznictwa TSUE.

Administracja

Administracja, ze względu na przysługujące jej instrumenty władczego stosowania prawa, ma kluczowe znaczenie dla stosowania prawa UE. Jak dotąd sankcje publicznoprawne (przede wszystkim kary finansowe) za naruszenie prawa UE były wykorzystywane raczej oszczędnie, czego skutkiem jest powstanie w Polsce naruszeń prawa UE o charakterze systemowym. Takie podejście może wynikać tak ze skrajnego upartyjnienia urzędów, z którym mamy obecnie do czynienia, jak również z osobistego odrzucenia koncepcji prezentowanych przez prawo unijne, jak w przypadku publicznych deklaracji przewodniczącego KNF w stosunku do prawa konsumenckiego.

Bez względu jednak na przyczynę obecnej sytuacji, zapewnienie skuteczności prawu europejskiemu i odciążenie sądów wymaga, aby regulatorzy i nadzór rynkowy zaczęli prawidłowo realizować swoje funkcje publiczne, a nie partyjne. Przykład dotyczący prawa konsumenckiego pokazuje, jakie wyzwania będą się z tym wiązały.

Kadencja przewodniczącego KNF upływa 23 listopada i należy zakładać, że obecnemu premierowi trudno będzie oprzeć się pokusie powołania nowego przewodniczącego.

Prezesa UOKiK powołano w 2020 r., ale w 2023 r. wprowadzono piecioletnią kadencyjność urzędu. Przed następnym rządem mogą więc stanąć wyzwania związane z kohabitacją również w tym obszarze.

Wszyscy ludzie prezydenta

1 stycznia 2025 r. Polska obejmie na sześć miesięcy przewodnictwo w Radzie Unii Europejskiej. Przygotowanie prezydencji jest procesem trudnym, czasochłonnym i wymaga zaangażowania dużej części korpusu urzędniczego oraz ekspertów. Z dostępnych publicznie informacji wynika, że w marcu 2023 r. powołany został pełnomocnik ds. prezydencji (Sebastian Barkowski). Decyzją o podstawowym znaczeniu wydaje się być jednak uchwalenie ewidentnie niekonstytucyjnej ustawy, przyznającej prezydentowi kompetencje odnoszące się do przygotowania i sprawowania prezydencji. Obejmują one m.in. uzgadnianie priorytetów prezydencyjnych, stanowiska rządu na posiedzenia Rady, jak również wprowadzają wymóg zgody prezydenta na wysunięcie kandydatur na wysokie stanowiska w UE (m.in. członka Komisji Europejskiej, sędziego i rzecznika generalnego UE). Przepisy zapewniają też prezydentowi prawo udziału – w okresie sprawowania prezydencji – w określonych szczytach UE oraz szczytach międzynarodowych z udziałem UE.

W maju 2023 r. prezydent ogłosił, że priorytetami polskiej prezydencji będą: wzmocnienie relacji UE z USA, przyjęcie Ukrainy i Mołdawii do UE, odbudowa Ukrainy oraz transformacja energetyczna. Niezwykle trudno stwierdzić, czy są one aktualne, biorąc pod uwagę, że priorytety realizowane przez obecny rząd w czasie kampanii wyborczej, przy aktywnym wsparciu prezydenta, postawiły pod dużym znakiem zapytania możliwość realizacji priorytetów prezydencyjnych. Równie zaskakujące jest niedawne oświadczenie ministra sprawiedliwości, który zadeklarował, że będzie walczył o prawo Polaków do samochodów spalinowych.

Nie jest jasne, na jakim etapie znajdują się przygotowania do prezydencji – brak jest publicznie dostępnych informacji w tym względzie. Proces przygotowania prezydencji jest czasochłonny - nie ogranicza się on do ogłoszenia priorytetów strategicznych. Konieczne jest opracowanie – w uzgodnieniu z pozostałymi państwami trio prezydenckiego (czyli Cyprem i Danią), a także Komisją Europejską nie tylko priorytetów strategicznych, ale również sektorowych, przygotowania planu spotkań, przygotowanie korpusu urzędniczego do realizacji zadań związanych z dodatkowymi obciążeniami dyplomatycznymi. Sytuacja jest tym bardziej wymagająca, że w 2024 r. odbędą się wybory do Parlamentu Europejskiego i powstanie nowa Komisja Europejska. Wiązać się to będzie z ustalaniem nowego planu prac KE, które trzeba będzie uwzględnić przy przygotowaniu priorytetów prezydencyjnych. Skala wyzwań związanych z przygotowaniem prezydencji zadowoli więc nawet najbardziej ambitnych.