Waldemar Gontarski: Skarga na fundusze za praworządność – dlaczego tak późno i tak skromnie

Skargę na unijne rozporządzenie o funduszach za praworządność można złożyć w określonym terminie. Ponieważ rozporządzenie o funduszach za praworządność zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE 22 grudnia 2020 r., a zgodnie z art. 263 Traktatu o funkcjonowaniu UE państwo członkowskie może zaskarżyć unijny akt prawny jedynie w ciągu dwóch miesięcy od daty publikacji tego aktu, to termin mija 22 lutego – i można jeszcze doliczyć dodatkowe terminy regulaminowe (czternaście dniu plus dziesięć dni).

Czytaj też:

A jednak fundusze za praworządność

Jeśli było tak dobrze, to dlaczego jest tak źle

Jednak gdyby np. Polska przygotowała skargę z wyprzedzeniem, byłby czas na konsultacje międzyresortowe, nie mówiąc o wywołaniu jakiejś debaty na forum UE. Tak się nie stało. Jak wynika z debaty rządowej nad projektem ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację decyzji Unii o zasobach własnych, na mocy której utworzony ma być pocoronowirusowy fundusz odbudowy, Ministerstwo Finansów nie zostało odpowiednio zaangażowane w dyskusję nad rozporządzeniem. A przecież chodzi o rozporządzenie dotyczące finansów nie tylko np. Ministerstwa Sprawiedliwości, ale całego państwa i szerzej Unii. Ministerstwo Finansów jest tutaj potrzebne chociażby po to, aby uzupełnić skargę o przedstawienie rozmaitych przepływów finansowych i aby wykazać w ten sposób, że konsekwencją rozporządzenia może być taki sam skutek prawny, jaki wywołałaby niezgodna z prawem traktatowym wzmocniona współpraca części państw członkowskich, które będą miały dostęp do funduszy unijnych, kosztem państw ewentualnie pozbawionych funduszy na mocy rozporządzenia. Taka argumentacja pozwoliłaby złożyć do TSUE wniosek o środek tymczasowy, czyli o zawieszenie stosowania przepisów rozporządzenia do czasu wydania wyroku przez Trybunał. Z wypowiedzi przedstawicieli polskiej dyplomacji unijnej wynika, że taki wniosek nie jest przewidywany, czyli będziemy mieli skoromny wniosek.

Wniosek o środek tymczasowy powinien też uprawdopodobnić, że na pierwszy rzut oka rozporządzenie jest niezgodne z prawem traktatowym. Jest tak chociażby dlatego, że rozporządzenie to Rada UE przyjęła kwalifikowana większością na podstawie przepisu traktatowego przewidzianego do wydania rozporządzenia wykonawczego do budżetu rocznego. Logicznie rzecz biorąc – i zgodnie z przyjętą praktyką prawodawczą – podstawą prawną rozporządzenia o funduszach za praworządność powinien być ten przepis traktatowy, na mocy którego wydawane są unijne akty prawne przyznające owe fundusze. Wtedy takie rozporządzenie musiałoby zostać wydane w trybie jednomyślności i ewentualnie nawet przy ratyfikacji przez państwa członkowskie.

Ponadto rozporządzeniu temu należy zarzucić niezgodność z art. 7 Traktatu UE, ponieważ sankcjonować ma uogólnione, trwałe, a nie tylko konkretne (indywidualne) uchybienia praworządności – co oznacza, że jest konkurencyjne wobec właśnie art. 7 TUE (modyfikuje procedurę zawartą w tym przepisie traktatowym, czyli rozporządzenie modyfikuje traktat). Chodzi tutaj zwłaszcza o przepis rozporządzenia ustanawiający przesłankę uogólnioną (a nie konkretną, jednostkową) „zagrożenia niezawisłości sądownictwa" (art. 3 lit. a rozporządzenia) oraz przepis zawierający zupełnie otwarty katalog naruszeń wyrażony poprzez zwrot „inne sytuacje" (art. 4 ust. 2 lit. h), a także przepis (art. 3 in pr. – zwrot „może wskazywać") wprowadzający niepewność prawną polegającą na tym, że upoważnia instytucje Unii do uznaniowości już po uruchomieniu procedury rozporządzenia (a nie na etapie podejmowania decyzji o uruchomieniu tejże procedury). Taka uznaniowość wprowadzająca niepewność prawną oznacza warunkowość fakultatywną i jest sprzeczna z utrwalonym orzecznictwem luksemburskim.

Generalnie trzeba zarzucić instytucjom Unii tworzącym rozporządzenie o funduszach za praworządność, że aktem tym modyfikują traktatową procedurę ochrony praworządności przewidzianą nie tylko w art. 7 TUE, ale także w art. 258 TFUE (skarga Komisji do TSUE). Jeśli np. Komisja zdoła udowodnić, że polski sąd orzekający w konkretnej w sprawie dotyczącej funduszy unijnych narusza standard niezawisłości, to na podstawie już wcześniej obowiązujących przepisów innych rozporządzeń można byłoby uzależnić wypłatę funduszy unijnych od praworządności, ale tylko w konkretnej sprawie (np. art. 74 ust. 3 i art. 142 ust. 1 lit. a rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 w zw. z art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty). Przepisy tego starszego rozporządzenia (nr 1303/2013) operują rzeczywistą warunkowością obligatoryjną – którą trudniej udowodnić niż warunkowość fakultatywną – a więc operują warunkowością:

1) pozbawioną dyskrecjonalności (fakultatywności) przy stosowaniu kryteriów tejże warunkowości (w przeciwieństwie do art. 3 in pr. rozporządzenia 2020/2092);

2) formułowaną in concreto, a ten drugi wymóg oznacza warunkowość opartą na sprecyzowanych przesłankach prawnomaterialnych (poważnych defektów), także co do kryterium praworządności w kontekście prawa do niezawisłego i bezstronnego sądu (art. 47 akapit drugi Karty), jak i co do samego finansowania (np. wymóg wskazania „poważnego defektu" w odniesieniu do konkretnego programu operacyjnego, jeśli „nie podjęto działań naprawczych") – inaczej mówiąc, kryteria dotychczas obowiązującej warunkowości odnoszą się do sytuacji jednostkowych (a nie uogólnionych) i tym samym, w przeciwieństwie do przepisów rozporządzenia 2020/2092, nie są konkurencyjne względem art. 7 ust. 2 i ust. 3 TUE oraz względem art. 258 TFUE.

Jednak, instytucje unijne chcą iść na skróty i poprawiają traktaty zamiast chronić praworządność poprzez stosowanie dotychczasowego rozporządzenia o warunkowości odpowiadającego prawu traktatowemu, co narusza praworządność. Mamy „praworządność" versus praworządność.