Hubert Janiszewski: Co nasze państwo ma ze spółek Skarbu Państwa

Lata władztwa PiS i jego koalicjantów pokazały, że spółki Skarbu Państwa (SSP) są atrakcyjnym aktywem dla polityków. Pozwalają na umieszczanie zwolenników partii, członków bliższej i dalszej rodziny nie wyłączając, na atrakcyjnych finansowo stanowiskach, w dużej mierze bez oglądania się na kompetencje i doświadczenie zawodowe. Wygodną politycznie zasłoną dla istnienia SSP jest teza o tzw. strategicznym znaczeniu niektórych z nich dla kraju.

Nadzór rozproszony

W roku 2018 – wedle informacji z rządowego portalu gov.pl istniało 443 podmiotów określanych jako SSP, a bezpośrednie władztwo nad nimi sprawowały: Agencja Mienia Wojskowego (dziewięć podmiotów, w tym dwa w likwidacji), Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych DGLP (dziewięć), Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa KOWR (42), Ministerstwo Energii (35), Ministerstwo Finansów (tylko dwa), Ministerstwo Gospodarki i Środowiska (22, w tym sześć w likwidacji), Ministerstwo Infrastruktury (25, w tym osiem w likwidacji), Ministerstwo Kultury (22), Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (jeden), MON (22), Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii (168, w tym aż 65 w likwidacji), Ministerstwo Rolnictwa (20), Ministerstwo Sportu (dwa, w tym jeden w likwidacji), MSWiA (jeden), Ministerstwo Zdrowia (pięć), pełnomocnik ds. bezpieczeństwa energetycznego (trzy) i prezes Rady Ministrów (aż 42 podmioty, w tym PKO BP i Pekao, PZU, Lotos, Orlen, KGHM).

Rozproszenie powodowało niespójną politykę wobec tych podmiotów, a branżowy charakter nadzorców determinował najprawdopodobniej różne cele ich rozwoju. Tak czy siak spółki oferowały dziesiątki, jeśli nie setki, atrakcyjnych stanowiska dla „swoich”.

W roku 2021 doszło do zmian w strukturach właścicielskich, powstało Ministerstwo Aktywów Państwowych, które z 407 SSP nadzorowało 174, a prezes RM tylko dwie (ARP i PFR), reszta dalej podlegała nadzorowi resortów branżowych.

Obecnie jest 397 SSP (stan z maja 2024 r.), z czego MAP nadzoruje 126, w tym największe: PKO BP, Pekao, PZU, Orlen, KGHM, spółki energetyczne i węglowe, Polski Holding Nieruchomości, Exatel, PLL LOT, Pocztę Polską itp. AMW nadzoruje pięć spółek (w tym Lotnisko Modlin), Agencja Rozwoju Przemysłu ARP – 19, w tym aż 16 w likwidacji, Ministerstwo Infrastruktury – 25, Ministerstwo Finansów – dwie, Ministerstwo Kultury –22, Ministerstwo Rozwoju i Technologii – 13 (w tym SSE), DGLP – 10, KOWR – 32, w tym stadniny i ośrodki zarodowe, Krajowy Zarząd Nieruchomości – 48, MSWiA – jedną, a pełnomocnik ds. infrastruktury energetycznej – trzy. Branżowe resorty ciągle więc posiadają pokaźny portfel aktywów, pomimo utworzenia MAP.

O ile można uznać, że podmioty w gestii resortu zdrowia czy kultury wymagają odrębnego nadzoru (nie są nastawione na działania stricte gospodarcze), to już np. nadzór DGLP nad spółkami specjalizującymi się w wyrębie lasów budzi co najmniej zdziwienie. Budzi też obawy rola KOWR, jak i Krajowego Zarządu Nieruchomości, a to ze względu na ich prawa pierwokupu w transakcjach aktywami, również w sektorze prywatnym.

Ile warte są SSP

Wartości udziałów Skarbu Państwa w spółkach notowanych na GPW wahają się od 38,2 mld zł w przypadku Orlenu do 430 mln zł w PHN. Łącznie wynoszą ok. 95 mld zł (według kursów z końca lipca br.). Wartość wypłaconych przez nie dywidend przypadających na SP za 2023 r. wyniosła łącznie 6,37 mld zł (największa od Orlenu – 2,4 mld zł).

Ostatnie dane na temat sumy wartości akcji i udziałów posiadanych przez SP pochodzą z 2020 r.: szef Prokuratorii Generalnej informował wtedy Sejm o 190 mld zł i 10,0 mln ha gruntów (79 proc. to lasy, a 8 proc. – grunty rolne). Prawdopodobnie dzisiaj wartość tę można oszacować na 210–220 mld zł (wielkość posiadanych zasobów rzeczowych nie uległa większej zmianie).

Podsumujmy: SSP notowane na GPW o łącznej wartości udziałów Skarbu Państwa 95 mld zł przekazały do budżetu 6,4 mld zł w postaci dywidendy. Czyli wpłata wyniosła 6,73 proc. wartości aktywów. To więcej niż oprocentowanie rocznej lokaty w banku, ale dużo mniej niż oczekiwany zwrot na aktywach (ROE), który na rynku oscyluje od 8 do 15 proc.

Jaką dywidendę przyniosły pozostałe aktywa wartości 100–110 mld zł, trudno określić (część z nich nie jest produkcyjna). Z kolei aktywa nadzorowane przez ministerstwa Infrastruktury, Aktywów Państwowych oraz Rozwoju i Technologii powinny przynosić dochody, a w ślad za tym dywidendę. Podobnie jak trzy podmioty nadzorowane przez pełnomocnika ds. infrastruktury energetycznej (czyli PERN, PSE i Naftoport). Jakie są tu łączne wpływy, nie udało się ustalić, ale zakładam, że niższe niż spółek z GPW.

Udzielne księstwa

Zarządzanie zasobem Skarbu Państwa nadal jest rozproszone na branżowe ministerstwa: w MAP zajmują się tym cztery departamenty (projektów strategicznych, spółek paliwowo-energetycznych, i nadzoru nr 1 i 2), w Ministerstwie Rozwoju i Technologii – dwa departamenty (gospodarki nieruchomościami i nadzoru nad spółkami podległymi), w Ministerstwie Infrastruktury cztery: nadzoru nad wodami polskimi, kolejnictwa (ale nie nad PKP), lotnictwa (ale nie nad PLL LOT) i nadzoru właścicielskiego). W KOWR 31 spółek nadzoruje odrębny departament nadzoru. Kto w DGLP nadzoruje dziesięć podmiotów, ustalić się nie dało. ARP nadzoruje łącznie 19 podmiotów, w tym 16 w upadłości lub likwidacji. Duże kontrowersje wzbudza też podmiot Wody Polskie, którego powstanie skomplikowało ochronę zasobów wodnych w kraju.

Nader jasno widać dublowanie się zadań w poszczególnych nadzorujących jednostkach, co niewątpliwie obniża efektywność nadzoru i utrudnia prowadzenie jednorodnej polityki. Obecny układ wynika z wieloletnich praktyk „obdzielania” polityków koalicyjnych partii lub frakcji udzielnymi „księstwami”, z opłakanymi skutkami dla kraju i gospodarki.

Dla zwiększenia efektywności wykorzystania majątku państwa niezbędne jest podjęcie radykalnych kroków. Po pierwsze skoncentrowanie zasobów SP w jednym miejscu, najlepiej w MAP. Zasoby w nadzorze ministerstw Kultury, Zdrowia, Finansów oraz MSWiA, ze względu na swoją specyfikę, mogą pozostać w gestii tych resortów. Do MAP trzeba przenieść też nadzór z ARP i AMW.

Zmiany w MAP

Organizacja MAP powinna zostać zmieniona: jeden departament zajmowałby się nadzorem nad likwidowanymi i w upadłości podmiotami, z zadaniem sprzedaży ich majątku. Drugi, obejmujący aktywa produkcyjne, ale nienotowane na GPW, miałby stopniowo je restrukturyzować (jeśli trzeba) i prywatyzować poprzez sprzedaż na rynkowych warunkach.

Trzeci nadzorowałby spółki (i udziały w spółkach) notowane na GPW, dla zwiększenia ich efektywności oraz oceny, co SP mógłby ewentualnie sprzedać poprzez giełdę, m.in. dla zasilenia budżetu, w tym potrzeb wynikających z procedury nadmiernego deficytu. Temu samemu departamentowi można by powierzyć zadanie sprzedaży małych i nieznaczących udziałów SP w nadzorowanych podmiotach.

Departamenty MAP powinny nawiązać ścisłą współpracę z pełnomocnikiem ds. infrastruktury energetycznej, koordynując działania wobec energetycznych molochów (Energa, PGE, Tauron, Enea). Można by też przeprowadzić dokładną analizę możliwości ich dalszej prywatyzacji.

Kolejny departament powinien nadzorować całość podmiotów wydobycia węgla, tak kamiennego, jak i brunatnego, przygotowując kompleksowy program likwidacji wydobycia w perspektywie 12–15 lat zgodnie z wytycznymi UE (zastępując tę działalność innymi i koordynując osłony dla górników).