Szymon Osowski: Trzeba chronić prywatność, ale nie kosztem jawności

Czy pana zdaniem informacje o osobach pełniących funkcje publiczne powinny uwzględniać RODO, tak jak twierdzi prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych?

Styk jawności i prywatności jeszcze przed wejściem w życie RODO był problematyczny, bo art. 47 Konstytucji RP zapewnia ochronę prywatności, a art. 61 dotyczy jawności. To są równorzędne prawa na poziomie konstytucyjnym, a sprawą kolizji między nimi zajmował się też Trybunał Konstytucyjny właśnie w kontekście osób pełniących funkcje publiczne. W wyroku o sygn. K17/05 wskazał, że jeśli żyjemy w demokratycznym państwie, nie da się sformułować generalnej zasady, w której pierwszeństwo będzie miała albo jawność, albo prywatność. Także w motywach RODO jest wyraźnie wskazane, że ochrona danych osobowych nie może nieść uszczerbku dla innych praw i wolności, w tym dla prawa do informacji. Napięcie między tymi dwiema wartościami zawsze będzie. I TK w przytoczonym wyroku wskazał, że czasami, nawet jeśli wchodzimy w sferę prywatności czy kwestię ochrony danych osobowych, to ze względu na okoliczności sprawy prawo do prywatności zostanie ograniczone na rzecz jawności. I w drugą stronę tak samo. W wydatkach na pomoc społeczną ochrona prywatności ma np. pierwszeństwo przed jawnością. Ale do nieprawidłowości może dochodzić np. w przyznawaniu środków publicznych i w interesie nas wszystkich jest kontrola i ujawnienie, jakie to były kwoty albo komu je wypłacono. Prawo do informacji podlega ochronie sądowej. I to sądy stwierdzają, czy w danym wypadku pierwszeństwo ma jawność czy prywatność.

Czytaj więcej

Prawo

Urzędy mogłyby lepiej udzielać informacji publicznej

Do Sejmu wpłynęła propozycja, by organy zobowiązane były do publikacji wniosków o informację publiczną, które do nich wpłynęły, wraz z udzielonymi na nie odpowiedziami.

Prezes UODO twierdzi, że art. 83 RODO uniemożliwia stosowanie obecnej ustawy o dostępie do informacji (dalej: ustawa).

Nie jest tak. I moim zdaniem bardzo dobrze już na samym początku zadziałało orzecznictwo sądów administracyjnych uznające, że RODO nie stosuje się jako bezpośredniej przyczyny odmowy dostępu do informacji publicznej. Mówią to same jego przepisy. Ewentualną przesłanką odmowy jest bowiem ochrona prywatności, dużo szersza niż ochrona danych osobowych. I to jest bardzo dobre rozwiązanie. Rozumiem, że prezes UODO broni danych osobowych, ale prywatność nie zawsze ma pierwszeństwo. Jeżeli postuluje, żeby dostosować ustawę do RODO, to można powiedzieć, że w pewnym zakresie działa na niekorzyść ochrony prywatności.

Może pan rozwinąć, jaka jest tu różnica między ochroną danych a ochroną prywatności?

Jeżeli chodzi o ochronę danych osobowych, to mamy klauzule informacyjne, które wynikają z RODO. Dzięki temu wiem, kto zbiera moje dane osobowe, że ma określone zasady, jak to może robić, kiedy i na jakich warunkach. Mogę też mieć dostęp do tych danych i wskazywać, czy mogą być używane. A moją prywatnością nikt nie powinien się interesować. Od dłuższego czasu powtarzamy, że ustawa powinna być zmieniona, ale wymaga kompleksowych zmian, także związanych ogólnie z prywatnością. Problemy pojawiły się przy listach poparcia sędziów do KRS. Art. 11 ustawy o KRS był źle rozumiany przez Kancelarię Sejmu, której argumentacja była zresztą zbieżna z tą prezesa UODO. One są prawie identyczne. Była to teza, że ten przepis uniemożliwia udostępnianie list. Została jednak w pięciu wyrokach NSA obalona. I słusznie, bo te przepisy w ogóle nie odnosiły się do udostępniania tych informacji, tylko jaka ma być procedura zbierania i zgłaszania informacji o kandydaturach. Raczej był to spór polityczny niż prawny i to niedotyczący ochrony prywatności czy ochrony danych osobowych osób, które podpisały listy poparcia. Przypomnę tylko, że trzy tygodnie temu TK umorzył postępowanie dotyczące rozumienia art. 11 ust. 2 ustawy o KRS. Wskazał też, że nie znalazł wzorca konstytucyjnego pomagającego zbadać tę sprawę.

Czy podpisanie takiej listy poparcia to działalność publiczna sędziego? Nie jest to związane bezpośrednio z jego urzędem.

Przypominam, że mogli też ją podpisywać obywatele niebędący sędziami. Jeśli więc ustawodawca wskazał, że na danej liście podpisują się tylko sędziowie (nie jako zwykli obywatele), to ewidentnie jest to związane z ich funkcją, a nie z prywatnością. A mamy prawo wiedzieć różne rzeczy o sędziach, np. o ich wynagrodzeniu. Tak samo było w przypadku tych podpisów.

Trochę bardziej przekonuje argument, że ustawa o KRS mówiła, że nie będą ujawniane, i w takich okolicznościach składano podpisy, więc nie powinno się zmieniać reguł w trakcie gry i teraz je ujawniać.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 mówi, że jeśli inne ustawy regulują inny tryb dostępu do informacji, to one mają pierwszeństwo. Czyli jeśli w ustawie o KRS byłoby napisane, jak należy udostępnić listy poparcia, jaka jest procedura dla osób z zewnątrz, które chcą zobaczyć te listy, to miałaby pierwszeństwo. Ale ustawa o KRS nie ma takich przepisów. W związku z tym od początku miała zastosowanie ustawa (wprost jest to stwierdzone w art. 1 ust. 2). Bardzo prosto było ją tu zastosować, dlatego sąd administracyjny nie miał w tej sprawie żadnych wątpliwości. Takich sporów i orzeczeń na gruncie art. 1 ust. 2 dotyczących prywatności i pełnienia różnych funkcji publicznych było mnóstwo. Pod względem prawnym nie jest to kwestia skomplikowana.

Co trzeba pana zdaniem zmienić w obecnej ustawie o dostępie do informacji publicznej?

Przede wszystkim uprościć procedury, bo to korzystne zarówno dla administracji, jak i dla tych, którzy chcą wiedzieć. Dziś procedura trwa kilka lat, co np. dla dziennikarzy nie ma żadnego sensu. Zwrócę uwagę, że niektóre sprawy dotyczące list KRS zakończyły się dopiero w tym roku. Ale jak ktoś dostaje informację, która była ważna pięć lat temu, to prawo do wiedzy, co robi administracja, staje się iluzoryczne. Ta ustawa jest po to, żebyśmy wiedzieli, co robi administracja i jak podejmuje decyzje. Więc uproszczenie procedury i przyspieszenie postępowań jest w naszym interesie. Powinniśmy też więcej informacji publikować w ogólnodostępnych źródłach. Przejrzeć w ogóle administrację pod względem cyfrowym i zastanowić się, jakich informacji może być więcej w internecie. Dobrym przykładem jest centralny rejestr umów.

Żeby nie trzeba było w ogóle o nie wnosić?

Tak, to też będzie dla wszystkich łatwiejsze. Oczywiście koszt początkowy – organizacyjny i finansowy – będzie większy, ale nie będzie trzeba załatwiać w ciągu roku w gminie np. 300 wniosków o informację publiczną, ale np. 50, bo reszta będzie online. I nikt już by się nie zastanawiał, czy to trzeba udostępnić. No i uporządkowanie ograniczeń i szczególnych procedur. Ustawa obowiązuje 22 lata i już czas przejrzeć te różne procedury i ograniczenia. Może rzeczywiście nowa powinna zawierać te wszystkie klauzule limitujące jawność. Na pewno powinniśmy też wyrzucić z ustawy informację przetworzoną. Już nikt nie wie, co jest taką informacją i to bardzo ogranicza jej dostępność. Trzeba też zrobić porządek z definicją informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 jest zapisane, że jest to każda informacja o sprawach publicznych – to niczego nie wyjaśnia, a wręcz zaciemnia. Potrzebny jest więc element porządkujący i powrót do rozumienia konstytucyjnego, tzn. dostępu do dokumentów instytucji publicznych, niezależnie od ich charakteru.

Dużo się mówi, że w ostatnich latach udostępnianie informacji publicznej jest ograniczane. Czy pan się z tym zgodzi?

Oczywiście, stąd chęć i wola, żeby przyjąć nową ustawę. Dlatego że duża część administracji bardzo się usprawniła w tym, by opóźnić lub utrudnić udostępnianie informacji. Jak powiedziałem, spory sądowe trwają po kilka lat, więc gdybym pracował w administracji i byłaby jakaś niewygodna informacja, której udostępnienie społeczeństwu chciałbym opóźnić, to tak naprawdę nie miałbym problemu. Przypomnę, że art. 3 prawa prasowego odsyła do ustawy, jeżeli pytania dziennikarzy dotyczą faktów, np. wydatków. Więc jeśli administracja wie, jak stosować prawo prasowe, to pytania dziennikarza np. o spotkania, wydatki czy faktury w zasadzie może podciągnąć pod ustawę i wymyślić różne powody nieudostępnienia. Nam też się takie sprawy zdarzają.

Jakie powody odmowy lub opóźnienia dostępu są najczęściej używane?

Informacja przetworzona, ochrona prywatności, tajemnica przedsiębiorcy. Administracja zawsze może powiedzieć: staramy się chronić prywatność albo tajemnicę przedsiębiorcy, bo jak ujawnimy tę informację, to naruszymy RODO i dostaniemy kary od prezesa UODO. Więc lepiej niech to idzie do sądu. Jak sąd nam powie, że powinniśmy to pokazać, to pokażemy. To pokazuje cały absurd tej sytuacji, bo administracja może powiedzieć też, że wyrok pierwszej instancji nam nakazuje ujawnienie, ale żeby mieć pewność, złożymy skargę kasacyjną do NSA – i sprawa wydłuża się o trzy lata. Pod względem formalnym wszystko jest prawidłowo, bo jeśli urząd ma wątpliwości i grozi mu kara, to lepiej, żeby mu sąd to nakazał. Ale zapominamy, że jawność czy dostępność informacji o działaniu władz jest bardzo istotna w demokracji.

A czy w sądach widać jakiś trend, zmianę w ostatnich latach, żeby ten dostęp był szerszy albo węższy?

Przez dłuższy czas w dużych, ważnych sprawach z orzecznictwa przebijała pewna chęć ochrony administracji przed różnymi pytaniami. Pojawiała się też koncepcja „nadużywania prawa do informacji”. Sądy administracyjne wyłączyły w ogóle z ustawy dokumenty, tworząc kategorię „dokumentów wewnętrznych” czy „technicznych”. Zapadło dużo takich orzeczeń, które z zasady jawności wyciągały poszczególne klocki. I rzeczywiście administracja, jeżeli chodzi o dostęp do informacji publicznej, może się czuć bezkarna w takim sensie, że jest dosyć duża swoboda nieodpowiadania na wnioski. Z drugiej strony mamy przykłady list poparcia do KRS czy kodu źródłowego algorytmu do losowania składu sędziowskiego, gdy zapadł dosyć ostry wyrok pokazujący, że algorytm oczywiście powinien być poddany pod debatę publiczną, żeby była kontrola nad tym. Zdarzają się zatem takie perełki, ale jak patrzymy na całość, to mamy podziurawiony obraz. To jest niebezpieczne, bo władza, szczególnie centralna, wie, jak wykorzystać to, że ta jawność jest trochę kulawa.

To kwestia tylko ostatnich dwóch kadencji?

To się zaczęło wcześniej. Słyszę często pytanie, czy z różnych przyczyn społeczno- -politycznych te dwie ostatnie kadencje były najgorsze. Nie. Przełom, który ja diagnozuję, nastąpił około 2012 r., tuż po próbie nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i po tym, jak zapadły wyroki dotyczące ekspertyz ds. OFE, które zamówił prezydent Komorowski, czy też e-maili doradców premiera Tuska, którzy pracowali nad zmianą ustawy o dostępie do informacji publicznej. To były właśnie przełomowe wyroki, że opinie OFE nie podlegają udostęp- nieniu, że proces legislacyjny, który odbywa się w korespondencji e-mailowej, nie podlega kontroli społecznej. I to postępowało coraz bardziej w kierunku ograniczania jawności. Ale chyba największym problemem było to, że bardzo dużo ludzi zaczęło z tej ustawy korzystać. To spowodowało napięcia między społeczeństwem i administracją, ale też w sądownictwie. Zaczęło się to właśnie ponad dziesięć lat temu i coraz więcej ludzi chce wiedzieć o sprawach publicznych – i bardzo dobrze. Ale jak ludzie pytają, to pojawia się coraz więcej odmów i coraz więcej spraw w sądach administracyjnych, więc wszyscy są niezadowoleni. Wracamy zatem do postulatu: więcej informacji w internecie.

Jaki jest problem z informacją przetworzoną?

Jeżeli osoba wnioskująca poda, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, to administracja musi wykonać czynności analityczne. Tworząc ustawę, chciano zwiększyć dostępność informacji analitycznej, ale w bardzo szczególnych przypadkach. Natomiast dzięki orzecznictwu to początkowe rozumienie zostało znacznie poszerzone. I w wielu przypadkach jest tak, że jak się zapyta o pięć kartek jakiegoś skanu, to jest to normalna informacja, natomiast jak się zapyta o osiem, to już jest przetworzona, bo wymaga dużego nakładu pracy. Łatwo też takiemu pytającemu odmówić informacji właśnie ze względu na „informację przetworzoną”. To nie było zamiarem ustawodawcy przy tworzeniu tego przepisu, ale po jakimś czasie pojawiło się w orzecznictwie, że nakład pracy może być przetworzeniem. To jest bardzo nieostre pojęcie. Nie ma żadnej definicji. To nie wynika z treści prawa, tylko z orzecznictwa. Przez co w jednym urzędzie przetworzeniem jest coś, co w drugim już nim nie jest. I to jest bardzo łatwe do wykorzystania, ale też bardzo problematyczne, bo w zasadzie nie wiadomo, co może być informacją przetworzoną. To taka zabawa w kotka i myszkę, co powoduje, że znowu nie rozmawiamy o tym, że informacja publiczna jest bardzo istotna w demokracji, tylko bawimy się w zabiegi proceduralne. Nie ma takiej troski o jawność, o dostępność informacji.

A jak to wygląda w orzecznictwie sądów międzynarodowych?

W ostatnich latach rośnie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, które uznaje, że prawo do informacji publicznych, które gromadzi władza, jest prawem człowieka. Mamy doskonałe orzeczenia ETPC, które pokazują, po pierwsze, że kontrola władzy, czyli prawo do wiedzy, co robi władza, jest fundamentem demokratycznego państwa prawa i bez tego nie możemy w ogóle o nim mówić. Nawet w jednym z orzeczeń pada stwierdzenie, że silna demokracja wymaga transparentności. Z jednej strony mamy standard Europejskiego Trybunału Praw Człowieka odnoszący się do wartości, do istoty prawa do informacji, a z drugiej w Polsce trochę bawimy się proceduralnie – to chyba kolokwialne stwierdzenie, ale tak to trochę wygląda – komu się uda wygrać przed sądem po ośmiu latach. Tak jak w wywiadzie, który się ukazał na łamach „Rzeczpospolitej”. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych powinien dostrzegać, że prawo do informacji też jest istotne, szczególnie że działa w interesie nas wszystkich, oczywiście chroniąc dane osobowe, ale dostrzegając też, że inne prawa istnieją.