Grzegorz Kubalski o postępowaniu administracyjnym: Przez zawieszanie terminów mamy bałagan

Renata Krupa-Dąbrowska: Po ogłoszeniu pandemii zawieszono bieg wszystkich terminów administracyjnych. To był dobry pomysł?

GRZEGORZ KUBALSKI: Idea była dobra, sposób wykonania już nie. Terminy powinny zostać zawieszone w sposób racjonalny. Tymczasem w pierwszej tarczy antykryzysowej zawieszono właściwie wszystkie, specjalnie nie zastanawiając się, czy jest to zasadne czy nie. Co więcej, ustawodawca postanowił wykorzystać bardzo specyficzną konstrukcję prawną, nie znaną wcześniej prawu administracyjnemu a mianowicie zawieszenie biegu terminów. W konsekwencji – w odróżnieniu od stanu zawieszenia postępowania – poszczególne postępowania się toczą, ale wszystkie występujące w ich ramach terminy nie biegną. Prowadzi to do licznych paradoksów.

Jakich?

Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest zobowiązany przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W praktyce odbywało się to w ten sposób, że organ wyznaczał termin procesowy na zapoznanie się z aktami, a w przypadku braku aktywności strony uznawał obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się za dopełniony. W warunkach zawieszenia biegu terminów procesowych nie jest to możliwe. Formalnie rzecz biorąc należałoby zatem wstrzymać się z wydaniem decyzji administracyjnej – tyle że nie zawsze jest to możliwe i racjonalne, zwłaszcza że niektóre decyzje są bezpośrednio związane z funkcjonowaniem społeczeństwa w czasach epidemii.

Przyjmijmy teraz, że decyzja administracyjna została już wydana przez organ I instancji. Co do zasady wykonaniu podlega dopiero decyzja ostateczna, czyli taka w stosunku od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W przeważającej większości decyzje stają się ostateczne ze względu na bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania – ale 14-dniowy termin na wniesienie odwołania też nie biegnie! Oznacza to, że decyzja nie może stać się ostateczna, a w konsekwencji – wykonalna. Aby wydanie decyzji prowadziło do faktycznego ukształtowania sytuacji prawnej stron w stanie epidemii konieczne jest – co do zasady – nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Czytaj także:

Koronawirus: terminy procesowe i terminy załatwiania spraw w okresie epidemii

Czy oznacza to, że decyzje wydawane w czasie trwania stanu epidemii mogą być w przyszłości podważane ze względów formalnych?

Tak, to prawda. Można spodziewać się takiego skutku.

Czy przyjęte przepisy generowały jeszcze jakieś dalsze problemy?

Oczywiście. W pierwszym momencie zostały również zawieszone terminy dotyczące milczącej zgody. To z kolei stanowiło utrudnienie dla wielu obywateli. W pełni rozumiem, że było to wygodne z punktu widzenia organów, ale powiem coś niepopularnego – stan epidemii nie powinien wyłączać działania administracji publicznej.

Zawieszenie biegu dotyczy również terminów liczonych w latach. O ile miałoby to sens w przypadku terminów, które miałyby upłynąć np. w najbliższych kilku miesiącach, to ingerencja w terminy które upłyną za kilka lat przynosi więcej szkody niż pożytku. Za osiem lat nadal będzie potrzeba pamiętania o doliczeniu odpowiedniej liczby dni, co jest prostą drogą do kłopotów.

Rząd też się jednak zreflektował, że popełnił błąd i w kolejnych tarczach antykryzysowych zaczął wprowadzać wyjątki, w tym także te dotyczące milczącej zgody.

Owszem. Najpierw w przepisach pojawiły się wyjątki. A ostatnia ustawa covid-owa uchwalona tuż przed majówką, generalnie zniosła zawieszenie biegu wszystkich terminów. Po upływie siedmiu dni od wejścia w życie tej ustawy zaczną biec one na nowo. W tych wszystkich przypadkach, w których termin nie zaczął biec, to nastąpi.

Czyli problem został rozwiązany?

Na przyszłość tak. Natomiast cała spuścizna okresu zawieszenia biegu terminów pozostanie z nami i sądzę, że będzie powodowała problemy jeszcze przez długi czas.

Epidemia pokazała też, że polskie procedury administracyjne są przestarzałe i opierają się na papierze. Nie wiele postępowań toczy się online.

Problem w tym, że mimo szumnych od lat zapowiedzi elektronizacji postępowań administracyjnych zrobiono niewiele i to przede wszystkim na poziomie stworzenia odpowiedniego otoczenia prawnego. Popełniony tu został częsty błąd tworzenia e-administracji – podjęto próbę prostego przeniesienia dotychczasowych rozwiązań w świat cyfrowy, bez uświadomienia sobie, że wymaga to w istocie zmiany sposobu myślenia i głębokich zmian konstrukcyjnych.

Na problemy związane z elektronizacją postępowania jeszcze przed pandemią zwracała uwagę część środowisk samorządowych oraz doktryny. Tylko wtedy nikt ich nie słuchał. Kolejne rządy przyjmowały rozwiązania, które wydawały się mu najbardziej właściwe. I teraz, kiedy elektroniczna forma postępowania administracyjnego jest pożądania okazuje się, że mamy z tym problem.

Dzięki więc epidemii może uda się osiągnąć to czego nie udało przez te wszystkie lata.

To prawda. Proszę też spojrzeć na to szerzej. Identyczny problem istniał w wypadku zdalnego nauczania. Do tej pory panowało przekonanie, że zdalne nauczanie w polskich warunkach jest poza możliwościami. I co się okazuje? Jednak można. Często z dużymi problemami, wynikającymi nawet nie tyle z uwarunkowań czysto technicznych, ale mentalności – ale jednak można.