Nie ma jednego wymogu odległości monopoli od kościołów i szkół w gminie

Takie wnioski dla samorządów płyną z jednego z ostatnich wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. 

Kością niezgody w sprawie była uchwała dotycząca zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jej radni w sierpniu 2018 r. postanowili, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od obiektów chronionych, tj. szkół oraz innych placówek oświatowo-wychowawczych oraz kościołów. W uchwale przewidziane zostały także regulacje określające sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży alkoholu.

Czytaj więcej

Samorząd i administracja

Sprzedaż alkoholu: rada gminy określa liczbę punktów

Uchwalona przez radę gminy liczba punktów sprzedaży alkoholu powinna dotyczyć terenu całej gminy. Ustalając zasady usytuowania tych punktów, rada nie może nakładać na prowadzących je przedsiębiorców żadnych dodatkowych ograniczeń.

Zakaz sprzedaży alkoholu a miejsca chronione 

Takie rozwiązanie nie spodobało się prokuratorowi. Jego zarzuty były na tyle poważne, że zażądał częściowego unieważnienia uchwały. Konkretnie chodziło właśnie o określenie odległości nie mniejszej niż 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych (przeznaczonych do spożycia na miejscu i poza nim) a obiektami chronionymi. W ocenie prokuratora taki limit jest bowiem niewystarczający i pozostaje w oczywistej, rażącej sprzeczności z celami oraz zadaniami wskazanymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Narusza także konstytucję. W konsekwencji, w opinii skarżącego prokuratora, uchwała stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego.

Prokurator nie krył co prawda, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wskazuje liczbowo minimalnych odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych. Niemniej, jego zdaniem, nie upoważnia to organów gminy do samowolnego i bezkrytycznego określenia tych odległości w sprzeczności z celem i postawionymi w ustawie zadaniami.

Samorządowcy odpierali te zarzuty. Podkreślali, że ustawodawca nie wskazuje jaka odległość pozwoli na realizację celów ustawy, pozostawiając tę kwestię dla rady gminy. A skoro tak, to rada gminy wypełniła tę delegację ustawową, bo określiła nie tylko odległość lokalizacji punktów sprzedaży, ale również sprecyzowała sposób jej pomiaru. Wskazano przy tym na wiejski charakter gminy i jej uwarunkowania topograficzne. 

Odległość monopolu od szkoły i kościoła

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Olsztynie nie dopatrzył się podstaw do unieważnienia uchwały w zaskarżonej części. Przypomniał, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ma prawo w drodze uchwały ustalić zasady usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym należy przez nie rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak i tych, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę.

Tak jak prokurator, sąd nie miał wątpliwości, że celem ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania. A skoro tak, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom.

Niemniej w dokonanej przez WSA ocenie spornej kwestii, w każdym przypadku należy brać pod uwagę konkretne uwarunkowania występujące w danej gminie. Ani bowiem zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy, ani żaden inny przepis ustawy nie zawierają dyrektyw mówiących, w jaki sposób należy ustalać zasady dotyczące wprowadzonych ograniczeń w tym zakresie.

Jak tłumaczył sąd, przepis pozostawia zatem kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. I nie zawiera jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji tej kompetencji. Oznacza to, zdaniem WSA, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego w spornym przypadku wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego.

Czytaj więcej:

Administracja

Gdzie i jak sprzedawać trunki

Gmina w uchwale o lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych realizuje obowiązki wynikające z ustawy przeciwdziałającej alkoholizmowi z 1982 roku.

Pro

Sąd zauważył, że uwarunkowania urbanistyczne danej gminy nadają konkretnej jednostce odległości – w spornej sprawie: 30 metrom – "inny wymiar odległościowy". Zależy to od charakteru terenu, którego dotyczy – tj. od tego, czy mówimy o aglomeracji miejskiej (i jej wielkości), o jej peryferiach, o małym mieście czy względnie o osadzie – a więc od skali terenu zurbanizowanego.

WSA nie miał wątpliwości, że w każdym z przykładowo zidentyfikowanym obszarów urbanistycznych statuowana uchwałą odległość będzie, w istocie rzeczy, w różnej mierze ograniczała dostęp do punktów sprzedaży alkoholu. W spornej sprawie chodzi o wieś będącą siedzibą gminy, która zabudowana jest w typie wielodrożnicy. U zbiegu dróg znajduje się centrum, w którym usytuowane są budynki – obiekty pełniące najważniejsze funkcje: kościół, cmentarz, urząd gminy, szkoła, bank, sklep. A przy takiej specyfice zabudowy wręcz niemożliwe jest określenie odległości, która utrudniałaby kontrakt wzrokowy.

Zarzut prokuratora, że w sprawie odległość 30 metrów jest zbyt bliska, sąd uznał za całkowicie dowolny i nieumotywowany, a do tego całkowicie oderwany od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych tej konkretnej gminy.

Jak podkreślił WSA ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się te dotyczące ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposobu ich mierzenia. Dlatego już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od nich mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej.

Przeciwdziałanie alkoholizmowi: prawa rady gminy

Racji prokuratorowi nie przyznał też NSA. Również nie miał bowiem wątpliwości, że w spornych przepisach nie ma minimalnej odległości jaka powinna dzielić punkty sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych. A skoro tak, to nie ma jednej granicznej odległości. Tymczasem unieważnienie uchwały musi być jasno powiązane z rażącym naruszeniem prawa.

Prokurator nie wskazał, dlaczego ustalona przez radnych odległość 30 metrów stanowi zagrożenie dla wzrostu spożycia alkoholu. Za to gmina konsekwentnie argumentowała, że ze względu na jej charakterystykę i koncentrację zabudowań jest to wartość wystarczająca.