Jak walczyć z bezprawnym wykorzystaniem herbu gminy

Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki m.in. własne herby (art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach). Używanie takiego herbu w obrocie prawnym i gospodarczym przez inne podmioty jest dopuszczalne tylko za zgodą danej jednostki samorządu terytorialnego (JST). Pośrednią jego ochronę zapewniają przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej: UZNK lub ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji).

Nieuczciwy przedsiębiorca

To, czy jednostka samorządu terytorialnego może żądać zaprzestania korzystania z herbu na podstawie prawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zależy od tego, czy posiada ona status przedsiębiorcy w rozumieniu art. 2 UZNK. Ustawa ta reguluje zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej w interesie publicznym, przedsiębiorców oraz klientów (art. 1 UZNK). Oznacza to, że określone roszczenia cywilnoprawne wskazane w art. 18 ust. 1 UZNK, jak np. roszczenie o zaniechanie niedozwolonych działań (art. 18 ust. 1 pkt 1 UZNK) czy roszczenie o usunięcie skutków niedozwolonych działań (art. 18 ust. 1 pkt 2 UZNK), przysługują jedynie przedsiębiorcom w rozumieniu art. 2 UZNK. Podmiot, który nie posiada statusu przedsiębiorcy, nie jest uprawniony, aby wystąpić przeciwko przedsiębiorcy odpowiedzialnemu za dokonanie określonego czynu nieuczciwej konkurencji z roszczeniami wskazanymi w art. 18 ust. 1 UZNK.

Przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które, prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową, uczestniczą w działalności gospodarczej (art. 2 UZNK). Jeśli przyjmiemy, że jednostka samorządu terytorialnego nie może trudnić się stale i w sposób ciągły oraz samodzielny w celu zarobkowym działalnością gospodarczą, to trudno określić jednostkę samorządu terytorialnego jako przedsiębiorcę w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jednak w rozumieniu art. 2 UZNK wystarczy, by jednostka uczestniczyła w działalności gospodarczej, prowadząc chociażby ubocznie działalność zarobkową albo zawodową.

Zadanie publiczne

Z tego względu możliwe jest uznanie – na podstawie konkretnych okoliczności sprawy – jednostki samorządu terytorialnego za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 2 UZNK. Zasady i dopuszczalne formy prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: ustawa o gospodarce komunalnej). Głównym celem takiej działalności jest realizacja zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej), np. zaopatrywanie ludności w wodę, energię, rozwój nauki, oświaty, pomoc społeczną, realizacja potrzeb kulturalnych, utrzymanie dróg i komunikacji.

Ustawa przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, a także przystępowania do takich spółek (art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej). W przypadku jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego udział w spółkach prawa handlowego został ograniczony do działalności w celu realizacji zadań własnych niewykraczających poza sferę użyteczności publicznej (art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Konsekwentnie, przepisy ustawy o gospodarce komunalnej przewidują możliwość tworzenia spółek prawa handlowego lub przystępowania do takich spółek w celu realizacji zadań wykraczających poza sferę użyteczności publicznej wyłącznie dla jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego i wojewódzkiego (art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej). Działalność gospodarcza jednostek poza strefą podlega ograniczeniom z ustawy o gospodarce komunalnej.

Działalność gospodarcza poza sferą użyteczności publicznej może być prowadzona m.in.:

- jeśli istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,

- jeśli występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia (art. 10 ust. 1 ugk).

Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego może mieć zatem charakter zarobkowy i dochodowy mający na celu zwiększenie dochodów budżetowych. Wiele działań podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jest w istocie działalnością gospodarczą. O zaliczeniu do działalności gospodarczej przesądza jednak przedmiot tej działalności. Z tego względu w każdym przypadku przyjmuje się, że ustalenie, czy dana jednostka samorządu terytorialnego prowadzi działalność gospodarczą, możliwe jest na podstawie określonego stanu faktycznego, niezależnie od tego, jak taką działalność ocenia jednostka, która ją prowadzi.

Przykład

Uchwałą nr IV/31/2003 z 31 stycznia 2003 r. Rada Powiatu D., działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz § 24 ust. 2 pkt 7 załącznika do Statutu Powiatu D. (DzUrz Województwa D. z 1999 r. Nr 7, poz. 239 zw zm.), wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Fundusz Poręczeń Kredytowych P.D. Spółka z o.o. Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzoru podniósł, że kwestionowany akt został podjęty z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru wskazał, że na podstawie obowiązujących przepisów organy samorządu terytorialnego są uprawnione do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Niewątpliwie głównym celem prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego takiej działalności jest realizacja zadań własnych, w tym z zakresu użyteczności publicznej, polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Według organu nadzoru na pojęcie użyteczności publicznej składają się następujące elementy: 1) bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2) które mają charakter potrzeb zbiorowych i 3) zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto zaspokajanie zbiorowych potrzeb powinno się odbywać w sposób bezpośredni.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 maja 2006 roku, II OSK 288/06, (publ. OwSS 2006/4/108/108), wskazał, że: „Działalność spółki obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty".

Uniwersalny zakaz

Czyn nieuczciwego używania herbu w działalności gospodarczej podlega ocenie z punktu widzenia jego sprzeczności nie tylko z prawem, ale także dobrymi obyczajami, jeżeli będzie to zagrażało lub naruszało interesy innego przedsiębiorcy lub klienta (art. 3 UZNK). Istnieje zatem możliwość kwalifikacji jako czynów nieuczciwej konkurencji takich zachowań, które wprawdzie nie podlegają żadnemu przepisowi części szczegółowej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (art. 5–17e), lecz są naganne. ?Orzecznictwo sądowe uznaje klauzulę generalną czynu nieuczciwej konkurencji za uniwersalny zakaz nieuczciwej konkurencji (zob. np. SA w Łodzi w wyroku z 31 lipca 1995 r., I ACr 308/95, OSA 1995, z. 7–8, poz. 52). Pod pojęciem czynu nieuczciwej konkurencji może kryć się wiele zachowań przedsiębiorców. Klauzula generalna wskazuje te cechy, które pozwalają wyodrębnić zachowania interesujące z punktu widzenia celu UZNK, którym jest zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej w interesie publicznym, przedsiębiorców oraz klientów (art. 1 UZNK).

Ogólne przesłanki odpowiedzialności za czyn nieuczciwej konkurencji powinny być brane pod uwagę przy kwalifikacji czynu z listy zawartej w części szczegółowej ustawy. Klauzula generalna oprócz funkcji uzupełniającej spełnia także funkcję korygującą względem innych przepisów (art. 5–17e UZNK). Jeśli określone zachowanie nie mieści się w hipotezie żadnego przepisu szczegółowego, powstaje potrzeba dokonania jego oceny w świetle klauzuli generalnej czynu nieuczciwej konkurencji z art. 3 ust. 1 UZNK.

Przykład

Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 24 lutego 2015 r. sygn. akt. I ACa 1407/14 wskazał, że każdy czyn nieuczciwej konkurencji, również czyn zdefiniowany w art. 15 ust. 1 pkt 4 u.z.n.k., musi spełniać także wymagania określone w klauzuli generalnej zawartej w art. 3 ust. 1 u.z.n.k., zgodnie z którym czynem nieuczciwej konkurencji jest działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta.

Podobnie przyjął Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z 26 listopada 2014 roku, sygn. akt: I ACa 877/13. Według sądu „Norma art. 3 ust. 1 u.z.n.k., pozostając klauzulą generalną, spełnia funkcję uzupełniającą i korygującą wobec pozostałych unormowań ustawy, zawartych w treści art. 5–17. Klauzula generalna, mimo niedookreśloności większości wyrażających jej pojęć, zawiera desygnaty (wyznaczniki) pojęcia czynu nieuczciwej konkurencji wystarczające do sformułowania normy indywidualnej, znajdującej zastosowanie w tej konkretnej sytuacji. Istota czynu nieuczciwej konkurencji wyraża się w działaniu przedsiębiorcy sprzecznym z prawem lub dobrymi obyczajami, zagrażającymi interesowi innego przedsiębiorcy lub klienta bądź naruszającym go".

Nie sposób także pominąć stanowiska przeciwnego, którego zwolennicy wskazują, że jeżeli czyn sprawcy deliktu nieuczciwej konkurencji wyczerpuje znamiona któregoś z czynów nieuczciwej konkurencji wyszczególnionych w rozdziale 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to wykluczone jest sięganie do klauzuli generalnej z art. 3 UZNK z tego względu, że w przepisach szczególnych typizujących zachowania uznawane za czyny nieuczciwej konkurencji ustawodawca dał już wyraz swoim preferencjom aksjologicznym, zawierając w ich treści podstawowe elementy i normatywne wyznaczniki definicji tych czynów (zob. wyrok SN z dnia 7 marca 1997 r., II CKN 70/96, OSNC 1997, nr 8, poz. 113). Pogląd taki jest w doktrynie poglądem odosobnionym (zob. np. A. Walaszek-Pyzioł, W. Pyzioł, Czyn nieuczciwej konkurencji (analiza pojęcia), PPH 1994, nr 10, s. 3).

Oznaczenie indywidualizujące

Herb służy m.in. do indywidualizowania i odróżniania działalności gospodarczej przedsiębiorców, a także do przestrzennego umiejscowienia siedziby przedsiębiorcy. Z tego względu herb jako oznaczenie indywidualizujące podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (art. 5 UZNK). Zgodnie z art. 5 UZNK czynem nieuczciwej konkurencji jest takie oznaczenie przedsiębiorstwa, które może wprowadzić klientów w błąd co do jego tożsamości przez używanie firmy, nazwy, godła, skrótu literowego lub innego charakterystycznego symbolu wcześniej używanego zgodnie z prawem do oznaczenia innego przedsiębiorstwa. W sytuacji zatem, gdy dwa różne podmioty używają takiego samego lub podobnego oznaczenia wyróżniającego, np. herbu, może dochodzić do kolizji prawa. Jest ona rozwiązywana na korzyść przedsiębiorcy, który jako pierwszy rozpoczął zgodne z prawem stosowanie kolizyjnego oznaczenia, według reguły prior tempore potior iure (pierwszy w czasie – lepszy w prawie).

Jednostka samorządu terytorialnego może także dochodzić zaprzestania korzystania z jej herbu na podstawie art. 10 ust. 1 UZNK. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy czynem nieuczciwej konkurencji jest takie oznaczenie towarów lub usług albo jego brak, które może wprowadzić klientów w błąd co do pochodzenia. Dotyczy to więc sytuacji, w której herbu używałby podmiot spoza obszaru jednostki samorządu terytorialnego.

Jakie roszczenia

W razie dokonania czynu nieuczciwej konkurencji jednostka samorządu terytorialnego, której interes został zagrożony lub naruszony, może żądać:

- zaniechania niedozwolonych działań;

- usunięcia skutków niedozwolonych działań;

- złożenia jednokrotnego lub wielokrotnego oświadczenia odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie;

- naprawienia wyrządzonej szkody, na zasadach ogólnych;

- wydania bezpodstawnie uzyskanych korzyści, na zasadach ogólnych;

- zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na określony cel społeczny związany ze wspieraniem kultury polskiej lub ochroną dziedzictwa narodowego – jeżeli czyn nieuczciwej konkurencji był zawiniony.

Sąd, na wniosek jednostki samorządu terytorialnego, może orzec również o wyrobach, ich opakowaniach, materiałach reklamowych i innych przedmiotach bezpośrednio związanych z popełnieniem czynu nieuczciwej konkurencji. W szczególności sąd może orzec ich zniszczenie lub zaliczenie na poczet odszkodowania.

Wybór roszczeń zgłaszanych przeciwko sprawcy czynu nieuczciwej konkurencji jest uzależniony od charakteru popełnionego czynu. Z tego względu konieczne jest uprzednie prawidłowe ustalenie znamion czynu popełnionego przez pozwanego oraz właściwe ich zakwalifikowanie pod jedną z postaci czynów nieuczciwej konkurencji określonych w art. 3–17 UZNK (wyrok SN z 24 lipca 2003 r., I CKN 477/01). Szczególny charakter mają roszczenia wynikające z zagrożenia interesów powoda, które co do zasady nie będą uzasadniały roszczenia o opublikowanie przeprosin (wyrok SA w Warszawie z 7 listopada 2007 r., I ACa 334/07), roszczenia odszkodowawczego i o wydanie bezpodstawnie uzyskanych korzyści.

Justyna Wilczyńska-Baraniak, adwokat DLA Piper

podstawa prawna: ustawa z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (DzU nr 31, poz. 130 ze zm.)

podstawa prawna: ustawa z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (DzU z 2003 r. nr 153, poz. 1503, ze zm)

podstawa prawna: ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. DzU z 2015, poz. 584)

podstawa prawna: ustawa z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. DzU z 2014, poz. 1025)