WSA ws. budowlanych: sądy częściej wymagają od organów odwoławczych merytorycznego orzekania

Przepisy o sprzeciwie do sądu administracyjnego, które weszły w życie 1 czerwca 2017 r., wprowadzane w celu zaskarżania decyzji uchylających decyzje organów pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania, wydają się zdawać egzamin, co potwierdzają wyroki sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z 4 lipca 2018 r., II SA/Po 316/18 i wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2018 r., II SA/Ke 408/18).

Uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia

Sprzeciw do sądu administracyjnego jest środkiem prawnym, który służy do skarżenia wyłącznie jednego typu decyzji administracyjnych: tzw. decyzji kasatoryjnych. Są to decyzje wydane na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), czyli takie decyzje organu odwoławczego, które uchylają wcześniejszą decyzję organu pierwszej instancji i przekazują sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Czytaj także: Zażalenie na orzeczenie kasatoryjne sądu drugiej instancji

Tego typu decyzje nie mogą być wydawane w każdym przypadku. Przesłanką zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. są bowiem jedynie naruszenie przepisów procesowych przez decyzję organu pierwszej instancji oraz istotny wpływ wskazanego do wyjaśnienia zakresu sprawy na rozstrzygnięcie.

Decyzja taka z jednej strony pozwala na ponowne rozpatrzenie sprawy i zachowanie standardów dwuinstancyjności (w przypadku potrzeby przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego – wtedy takie ustalenia będą badane przez obydwa organy ponownie rozpatrujące sprawę), ale w praktyce bywa nadużywana. Organy odwoławcze często bowiem nie decydują się na merytoryczną zmianę rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Jest to też częste w sprawach inwestycyjnych.

W postępowaniu odwoławczym można ustalić warunki zabudowy ...

W sprawie rozpoznawanej przez WSA w Poznaniu wyrokiem z 4 lipca 2018 r. (II SA/Po 316/18) analizowana była inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką sąsiednią.

W pierwszej instancji wójt ustalił warunki zabudowy, od których odwołał się sąsiad wnioskodawców, nie zgadzając się na zabudowę na granicy działki. SKO, rozpoznając sprawę, ustaliło, że co prawda wójt w sporządzonej analizie urbanistycznej wskazał, że na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa w granicy, ale jest to zabudowa szeregowa albo dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Sporadycznie jedynie w obszarze analizowanym występuje zabudowa w granicy działki, która nie jest zabudową bliźniaczą ani szeregową. W ocenie SKO stanowiło to naruszenie przepisów postępowania, które wymagało ponownego rozpoznania sprawy przez wójta.

Od tej decyzji sprzeciw wnieśli jednak wnioskodawcy i sąd administracyjny przyznał im rację. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie „konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Jest to bez wątpienia trafne stwierdzenie, podkreślające konieczność indywidualnego traktowania każdego przypadku.

WSA w Poznaniu uznał, że odniesienie do analizy urbanistycznej stanowi element postępowania dowodowego i jest to kwestia, którą może i powinien zająć się organ odwoławczy samodzielnie: Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia (...) przepisów procesowych oraz zaniechał wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego. Zarzuty Kolegium odnoszą się bowiem do oceny zebranego materiał dowodowego i jego konsekwencji dla prawidłowości wydanej decyzji, nie zaś ewentualnych braków postępowania dowodowego. Znajduje to swój wyraz w samej treści decyzji Kolegium, które nie wskazało, jaki zakres sprawy powinien być w dalszej kolejności wyjaśniony. Tym samym sprzeciw uwzględniono.

Warto zwrócić uwagę, że podobny przykład był już znany wcześniej (Pierwsze sprzeciwy ostatecznie rozstrzygnięte przez NSA), być może zatem zaczyna kształtować się w tym zakresie pewna linia orzecznicza.

... i orzec o rozbiórce

Podobnie rozstrzygnięty został przypadek nakazu rozbiórki budynku wybudowanego bez uzyskania właściwych pozwoleń na budowę.

W sprawie tej powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) zajmował się kwestią dobudowanej wiaty usytuowanej kilkadziesiąt centymetrów od granicy działki, która została zrealizowana bez dopełnienia czynności formalno-prawnych i służy do przechowywania sprzętu rolniczego. Ustalenia organu pierwszej instancji dotyczyły ponadto analizy planu miejscowego i stwierdzenia, że także na tej podstawie taka zabudowa była wykluczona.

Od tej decyzji wniesiono odwołanie, w wyniku którego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) wydał decyzję kasatoryjną, odsyłającą sprawę do pierwszej instancji. Uzasadnieniem dla tego stanowiska było nieustalenie w sposób pewny, kiedy wiata powstała (decyzja PINB podawała okres pomiędzy latami 2005 a 2009). W ocenie WINB było bowiem potrzebne ustalenie, czy miało to miejsce przed 2006 rokiem, kiedy wszedł w życie plan miejscowy dla tego terenu.

Decyzja WINB została zaskarżona sprzeciwem do sądu administracyjnego i sprzeciw ten został uwzględniony. Wyrokiem z 18 lipca 2018 r. WSA w Kielcach (II SA/Ke 408/18) wskazał, że zagadnienia przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego to w zasadzie kwestia oceny dowodów, wiec jeżeli organ odwoławczy pewne dowody ocenia inaczej niż organ I instancji nie stanowi to podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd podkreślił, że decyzja kasatoryjna jest wyjątkiem od merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy: Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości ewentualnego uzupełnienia tego materiału.

Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku w tej sprawie (II SA/Ke 408/18) wskazano obszernie, że drugim powodem, dla którego WINB zastosował art. 138 § 2 k.p.a., było nieustalenie przez PINB, czy wiata została wybudowana przed wejściem w życie miejscowego planu czy też później. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie kwestionuje ustaleń PINB ani odnośnie tego, że wiata została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej ani też tego, że obowiązujący od 14 kwietnia 2006 r. do chwili obecnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na budowę takiego obiektu ani w granicy ani też w odległości 30 cm od granicy (jak twierdzi inwestor). Jeżeli zdaniem WINB konieczne jest ustalenie, czy w takiej sytuacji (samowolnej budowy wiaty) istotne jest ustalenie dokładnej daty budowy, a mianowicie, czy miała ona miejsce w czasie obowiązywania planu czy też wcześniej, nic nie stoi na przeszkodzie, aby w ramach uprawnień wynikających z art. 136 kpa organ ten uzupełnił materiał dowodowy w tym zakresie. W ocenie sądu niewyjaśnienie tej okoliczności przez organ I instancji również nie było wystarczające do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu kwestie dają się zatem ustalić na etapie postępowania odwoławczego, bez konieczności przedłużania postępowania i odsyłania sprawy do pierwszej instancji.

Podsumowanie

Orzecznictwo na podstawie przepisów o sprzeciwie rozwija się i kształtuje. Wydaje się też spełniać funkcję, którą zaplanował dla tego środka prawnego ustawodawca: przyspiesza merytoryczne załatwianie spraw, także na etapie postępowania odwoławczego. Jest to dobry kierunek, zwłaszcza uwzględniając podawaną w kolejnych wyrokach potrzebę każdorazowej, indywidualnej analizy każdej sprawy przez organ odwoławczy również pod kątem rodzaju wydanej decyzji i tego, czy nadaje się ona do merytorycznego rozstrzygnięcia.