Stanisław Drozd: Ta odmowa ma inne znaczenie

Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht) wydał 5 maja 2020 r. orzeczenie w sprawie realizowanego przez Europejski Bank Centralny „Programu zakupu aktywów sektora publicznego na rynkach wtórnych". Wyrok wywołał wielkie poruszenie, bo FTK wprost odmówił w nim zastosowania się do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. To pierwszy taki przypadek w historii. Ma jednak całkiem inne znaczenie niż to, które przypisują mu przeciwnicy integracji europejskiej.

Komentatorzy przewidują, że państwa członkowskie naruszające prawo UE będą powoływać się na to orzeczenie, by nie stosować się do niekorzystnych dla nich orzeczeń TSUE. Chodzi przede wszystkim o Polskę i Węgry.

Czytaj także: Mariusz Muszyński: Nadrzędność konstytucji nad prawem UE

Bliższa analiza wyroku zadaje kłam tym przewidywaniom. Zadziałał w istocie jako jeden ze strażników porządku konstytucyjnego UE, który ze względu na szczególny charakter Unii jest porządkiem nowej generacji. Oczywiście, rządy będące na bakier z prawem i wartościami UE będą mogły wywieść z niego wygodne tezy. W istocie wyrok stanowi jednak istotny wkład w kształtowanie się europejskiego porządku konstytucyjnego i w żadnej mierze nie może usprawiedliwiać działań godzących w fundamenty i podstawowe zasady prawa UE. Przeciwnie. Wyraźnie potwierdza, że nawet nie zgadzając się z orzeczeniami TSUE, państwa członkowskie zobowiązane są działać lojalnie, zgodnie z duchem europejskiej integracji i podstawowymi zasadami i wartościami UE. Zobowiązane są przestrzegać tych orzeczeń, nawet gdy przyjęta w nich interpretacja prawa im nie odpowiada.

Sprawa, której dotyczy wyrok

Sprawa dotyczyła kwestii europejskiej polityki gospodarczej i pieniężnej. Chodziło w niej o legalność prowadzonego przez Europejski Bank Centralny zakupu obligacji państw strefy euro. Możliwość prowadzenia tej akcji przewidywały decyzje EBC, które są w UE jednym ze źródeł prawa. EBC ma jednak prawo wydawać takie decyzje tylko w granicach przyznanych mu kompetencji. Musi przy tym respektować podstawowe zasady prawa UE, w tym zasadę proporcjonalności oraz zasadę, że EBC nie może udzielać państwom członkowskim pożyczek na pokrycie ich deficytów budżetowych. Do FTK trafiły sprawy, w których skarżący kwestionowali zgodność działań EBC z owymi zasadami.

Rozstrzygnięcie

Federalny Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym o ważność decyzji EBC będących podstawą spornej akcji. W wyroku będącym odpowiedzią na to pytanie TSUE stwierdził, że decyzje EBC były zgodne z prawem UE i ważne. Federalny Trybunał Konstytucyjny nie zgodził się z tą oceną. Uznał, że TSUE nie przeanalizował podanej mu w pytaniu prejudycjalnym kwestii wystarczająco dogłębnie i zignorował wiele aspektów sprawy świadczących o tym, że EBC wykroczył poza swoje kompetencje, wydając sporne decyzje.

FTK potwierdził w wyroku zasadę, że prawo UE ma pierwszeństwo przed prawem krajowym, a wyroki TSUE wiążą sądy państw członkowskich, w tym sądy najwyższych instancji i trybunały konstytucyjne. Stwierdził też jednak, że Unia Europejska jest organizacją ponadnarodową, która czerpie swoją legitymację z decyzji suwerennych państw członkowskich. Choć to do TSUE należy badanie, czy działania organów UE nie wykraczają poza kompetencje przekazane im przez państwa członkowskie, to te państwa są ostatecznie władne do dokonywania tej oceny. Sam TSUE bowiem także czerpie swoją legitymację z decyzji państw członkowskich o wyposażeniu go w określone kompetencje. Państwa członkowskie zachowują w związku z tym możliwość zakwestionowania orzeczeń TSUE aprobujących działania organów UE.

Federalny Trybunał Konstytucyjny podkreślił przy tym, że państwa członkowskie zobowiązane są do lojalnej współpracy, respektowania wspólnych zasad i wartości, dbałości o należyte funkcjonowanie UE i niepodważania wzajemnego zaufania, będącego spoiwem Unii, i że obowiązki te pozostają aktualne, także gdy państwa członkowskie oceniają zasadność orzeczeń TSUE. Odmowa zastosowania się do wyroku TSUE nie może być narzędziem do zastępowania interpretacji prawa UE interpretacją preferowaną przez dane państwo lub jego organy orzecznicze. To TSUE władny jest dokonywać wiążącej interpretacji prawa UE. Odmowa akceptacji jego orzeczeń przez sąd krajowy dopuszczalna jest jedynie w przypadku rażących i oczywistych błędów w rozstrzygnięciach TSUE wynikających z ewidentnego pominięcia i nierozważenia kluczowych kwestii. Wszelkie takie sytuacje powinny być rozwiązywane w lojalnej współpracy i w zgodzie z duchem europejskiej integracji.

Znaczenie wyroku

Omawiany wyrok, niezwykle ciekawy i ważny, stanowi wkład w budowę europejskiego porządku konstytucyjnego. Żeby to zrozumieć, należy sobie przypomnieć, że Unia Europejska jest czymś znacznie więcej niż organizacją międzynarodową suwerennych państw. Organy państw członkowskich wspólnie i wedle określonych zasad współpracy wykonują władzę we właściwych im obszarach kompetencji.

Taka swoista struktura wymaga zbioru fundamentalnych zasad (konstytucji), który nakładałby na jej organy odpowiednie ograniczenia, a jednocześnie dawał im legitymację. Dotychczas pojęcie konstytucji odnosiło się do suwerennych państw i ich organów, gdyż to one sprawowały władzę nad jednostkami. Unia Europejska jest sprawującym taką władzę organizmem ponadpaństwowym – i wymaga nowego rodzaju konstytucji.

Wyrok FTK ukazuje, jak konstytucja UE wykuwa się w dyskursie najwyższych organów sądowych państw członkowskich oraz TSUE. Warto zauważyć, że koncepcja podobna do zastosowanej przez FTK w omawianej sprawie – koncepcja precedensu, który nie ma mocy wiążącej, choć pochodzi od najwyższej instancji, bo został wydany przez ewidentnie zaniedbanie lub niedopatrzenie – funkcjonuje jako jedna z systemowych zasad w państwach common law. Jest tam wyjątkiem od zasady wiążącego charakteru precedensów, który jednocześnie potwierdza tę zasadę.