Paweł Wójcik: Bezprawne mandaty za pandemiczne protesty

Trwające od października protesty przeciw zaostrzeniu prawa aborcyjnego stały się źródłem sporu prawnego z jednej strony o legalność tych zgromadzeń, a z drugiej o legalności działań policji wobec protestujących. Mundurowi traktują udział w protestach jako wykroczenie, wobec czego legitymują ich uczestników i kierują przeciw nim wnioski o ukaranie. Sądy w większości wypadków nie podzielają takiej kwalifikacji prawnej i umarzają postępowania. Powszechnie używa się argumentu o niekonstytucyjności zakazu zgromadzeń, a w odpowiedzi słychać, że policja ma stosować formalnie obowiązujące prawo bez badania jego zgodności z Konstytucją RP. Jednak działania policji wobec pokojowych zgromadzeń nie znajdują podstawy prawnej nawet bez odwoływania się do argumentów konstytucyjnych.

Zarzut bez podstawy

Demonstrantom stawia się zarzut popełnienia wykroczenia z art. 54 k.w.: „Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł albo karze nagany". Przepisy porządkowe, według policji naruszane przez pokojowyo protestujących, widnieją w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów ws. ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z 26 lutego 2021 r. do zgromadzeń odnosi się § 26 ust. 1: zakazuje on organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, z wyłączeniem zgromadzeń organizowanych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, albo decyzji, o której mowa w art. 26b ust. 1 tej ustawy, przy czym uczestników nie może być więcej niż pięciu, a odległość pomiędzy zgromadzeniami nie może być mniejsza niż 100 m.

Czytaj także: Wykroczenia w 2020 r. Epidemia koronawirusa nie służy porządkowi

Po pierwsze: przepis rozporządzenia (abstrahując na razie od oceny jego zgodności z aktami wyższego rzędu) nie zakazuje uczestnictwa w zgromadzeniach, w tym i tych spontanicznych. Zakaz dotyczy tylko i wyłącznie organizacji zgromadzeń. Z art. 57 Konstytucji RP wynika zaś, że na konstytucyjną wolność zgromadzeń składają się dwa odrębne uprawnienia: do organizowania zgromadzeń oraz do uczestnictwa w nich (tak np. M. Florczak-Wątor w: Konstytucja RP. Komentarz, red. P. Tuleja). Formalnie nie istnieje przepis, który penalizowałby sam udział w zgromadzeniach liczących powyżej pięciu osób. Uczestnicy takiego zgromadzenia mogą co najwyżej naruszać inne przepisy porządkowe z rozporządzenia (np. obowiązek zachowania dystansu lub zasłaniania ust i nosa). Policjanci zatem, legitymując uczestników zgromadzeń, a tym bardziej wystawiając im mandaty, działają bez podstawy prawnej.

Ponad upoważnienie

Po drugie, nawet gdyby rozporządzeniem Rady Ministrów wydanym na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: ustawą o chorobach zakaźnych), zakazano udziału w zgromadzeniach, to taki przepis wykraczałby poza upoważnienie ustawowe. Artykuł 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o chorobach zakaźnych upoważnia do ustanowienia rozporządzeniem zakazu organizacji widowisk i innych zgromadzeń ludności. Nie stanowi więc podstawy zakazu udziału w zgromadzeniach.

Przytoczmy ugruntowany w orzecznictwie zakaz rozszerzającej wykładni ustawowych ograniczeń wolności zgromadzeń. Jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Lublinie (I Acz 1145/18): „Skoro wolność zgromadzeń jest konstytucyjnie chroniona, to jakiekolwiek jej ograniczenia muszą być wprost w ustawie wyrażone i wykluczone są wszelkie interpretacje rozszerzające czy wnioskowanie przez analogię". Nie wolno z zakazu organizacji zgromadzeń wywodzić ograniczenia wolności w nim udziału, tym bardziej w zgromadzeniu spontanicznym. Podsumowując, wobec braku przepisu rangi ustawowej upoważniającego do wprowadzenia zakazu udziału w zgromadzeniach ze względu na stan epidemii, udział w nim nie może być wykroczeniem z art. 54 k.w.

Po trzecie, wprowadzane ograniczenia wolności zgromadzeń (organizacji i udziału) muszą mieścić się w konstytucyjnym standardzie. Wolność zgromadzeń jest jednym z istotnych elementów współczesnego standardu państwa demokratycznego w sferze podstawowych praw i wolności obywatelskich (wyrok TK sygn. P 15/08).

W orzecznictwie wskazuje się, że wolność zgromadzeń gwarantuje członkom społeczności wpływ na władze publiczne i jest naturalną konsekwencją suwerenności narodu (wyrok SA w Lublinie, sygn. I Acz 1145/18). Wolność ta gwarantowana jest zarówno w Konstytucji RP (art. 57), jak i w prawie międzynarodowym (art. 11 konwencji o ochronnie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r.). Wszelkie zatem ograniczenia wolności zgromadzeń muszą spełniać warunki niezbędności i proporcjonalności.

Co do reguł wykładni systemowej: prawodawca konstytucyjny w art. 233 Konstytucji RP dopuścił możliwość ograniczenia wolności zgromadzeń w stanie wojennym lub stanie wyjątkowym (art. 233 ust. 1), wykluczając jednak taką możliwość w stanie klęski żywiołowej (art. 233 ust. 3). Obowiązująca ustawa z 2002 r. o stanie klęski żywiołowej przewiduje zakaz organizowania lub przeprowadzania imprez masowych (art. 21 ust. 1 pkt 14 ustawy), nie ograniczając jednak obywatelskiego prawa do zgromadzeń w żadnym z jego aspektów. Przepis ustawy o chorobach zakaźnych upoważniający do ustanowienia zakazu organizowania zgromadzeń uznać więc należy za niezgodny z Konstytucją RP.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2008 r. (P 15/08) stwierdził, że zgromadzenia zorganizowanego z naruszeniem ustawy o zgromadzeniach (bez wymaganego zgłoszenia) nie można uznać za zakazane. Jeśli zgromadzenie miało charakter pokojowy, nie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ani porządku publicznego i nie zostało rozwiązane przez odpowiedni organ, udział w nim należy uznać za legalny. Oceny legalności dokonuje się bowiem przede wszystkim na podstawie uprawnień wynikających z normy konstytucyjnej. Tym samym zgromadzenia o charakterze pokojowym organizowanego w stanie epidemii nie można uznać za zakazane bez względu na to, czy je formalnie zgłoszono czy też nie.

Nielegalne „kotły"

W doktrynie wskazuje się, że wolność uczestnictwa w zgromadzeniu obejmuje też wolność opuszczenia zgromadzenia i zaniechania udziału w nim. Z tej perspektywy jako bezprawne należy ocenić działania policji polegające na zamykaniu uczestników legalnych zgromadzeń w tzw. kotłach i uniemożliwieniu im opuszczenia zgromadzenia. Takie działania mogą prowadzić do naruszenia przepisów sanitarnych o zachowaniu dystansu, a tym zwiększać zagrożenie epidemiczne.