Czego oczekiwać po programie 500+?

Analizując wyniki badań empirycznych podobnych programów na świecie pokazujemy wielowątkowość programu 500plus i jego możliwe kanały oddziaływania na gospodarkę. Celowo nie poruszamy aspektów fiskalnych i tych związanych z reakcją rynków finansowych na ogłoszenie i implementację programu. Zagadnieniom tym poświęcamy wiele miejsca w naszych regularnych analizach i pozostałej publicystyce.

Wśród efektów 500plus oczekiwalibyśmy pozytywnego wpływu na dzietność, negatywnego wpływu na aktywność zawodową kobiet i pozytywnego wpływu na wyniki szkolne dzieci. Percepcja trwałości programu 500+ spowoduje, że będzie on istotnym impulsem do wzrostu konsumpcji. Oczekujemy jednak wyraźnego efektu tzw. szufladkowania (te pieniądze są w świadomości rodzin niejako znaczone) – o ile biedniejsze rodziny w pierwszej kolejności sfinansują podstawową konsumpcję, to klasa średnia zwiększy praktycznie tylko wydatki bezpośrednio dotyczące dzieci. „Bogate" gospodarstwa domowe zwiększą oszczędności przeznaczone na finansowanie edukacji dzieci, bądź ich kieszonkowe.

Wsparcie dla rodzin realizowane jest na wiele sposobów, jednak można je generalnie podzielić na trzy grupy: transfery, usługi publiczne, modyfikacje systemu podatkowego. Transfery to głównie świadczenia pieniężne dla rodzin, w tym właśnie świadczenia bezpośrednio przypisane do dzieci. Usługi publiczne dostarczane są przez państwo w formie opieki zdrowotnej dla dzieci, ich edukacji, opieki społecznej, usług mieszkaniowych. Modyfikacje systemu podatkowego obejmują ulgi podatkowe dla rodzin. Przegląd systemów wsparcia z rozbiciem na poszczególne kraje oferuje dokument OECD „Doing better for Children" z 2009 roku.

Wydatki rodzinne realizowane są w różnej skali w stosunku do PKB (patrz wykres, rok 2011) i ich nacisk położony jest na realizację różnych celów, spójnych z dominująca linią społeczno-gospodarczą rządu, czy – w szerszym i ciągłym ujęciu – państwa. Zwykle jednak programy wsparcia rodzin były uruchamiane i napędzane niekorzystnymi zmianami demograficznymi.

Jakkolwiek niskiej mocy to test, proste analizy korelacji sugerują, że skala wydatków praktycznie nie ma wpływu na zróżnicowanie wskaźników dzietności pomiędzy krajami, ani też zmiany w poziomie wydatków nie wpływają na zmiany wskaźnika dzietności. Zresztą, z uwagi na zróżnicowane szczegóły programów, ich częste zmiany i konieczność wzięcia pod uwagę szeregu zmiennych utrudniających wnioskowanie, innego wyniku nawet się nie spodziewaliśmy.

Program 500+, który rusza od 1 kwietnia, jest kolejnym z obowiązującego już katalogu wsparcia dla rodzin w Polsce. Podniesie on poziom świadczeń rodzinnych o około 1 pp. w stosunku do PKB i jest on programem stricte transferowym. Rozwiązania globalne w tym zakresie są bardzo zróżnicowane. Kryteria doboru beneficjentów programu zależne są od: liczby i charakterystyk dzieci (progresywność względem liczby, regresywność względem wieku), dochodu (regresywność), statusu związki rodziców, miejsca zamieszkania (w krajach rzadko zaludnionych), sytuacji na rynku pracy w regionie. Stosowane rozwiązania oparte są z reguły na wielu kryteriach jednocześnie. I tak: w Norwegii dostać można pieniądze na każde dziecko, jeśli mieszka się daleko na północy; we Francji nie obowiązuje dopłata za pierwsze dziecko; w Danii z kolei wysokość dodatku obowiązującego na każde dziecko zmienia się w zależności od wieku dziecka (dzieci najmłodsze otrzymują najwyższą dopłatę), podobnie zresztą jak w Austrii; w Hiszpanii dopłata zależna jest od stopnia niepełnosprawności dziecka (ale transfer przyznany jest dla każdego); we Włoszech eksponowane są progi dochodowe; w Szwajcarii w pewnych kantonach można dostać dodatek edukacyjny dla dziecka. Z uwagi na zróżnicowanie kryteriów, porównywanie programów jest trudne i w formie opisowej nie prowadzi w zasadzie do żadnych wniosków oprócz stwierdzenia wielości kryteriów wypłaty transferów na dzieci.

Dużo ciekawsze, choć naszym zdaniem metodologicznie nierówne , są badania dotyczące skutków programów dopłat do dzieci. Prowadzone są one w kilku nurtach: i) wpływu na dzietność i charakterystyki populacji kobiet w kraju, ii) wpływu na charakterystyki populacji dzieci, iii) wpływu na wzorce konsumpcyjne i oszczędnościowe.

Z perspektywy długookresowych skutków programu 500+ podstawowe znaczenie mają pierwsze 2 nurty. Ogólnie badania potwierdzają marginalnie pozytywny wpływ na dzietność, negatywny wpływ na aktywność zawodową kobiet, pozytywny wpływ na wyniki szkolne dzieci, zwłaszcza w społeczeństwach o znacznym poziomie ubóstwa. W szczególności jednak wpływ na dzietność jest niewielki. W przypadku programu 500+ należałoby go szacować na dodatek do dzietności rzędu 0,2-0,3 z poziomu bieżącego wskaźnika 1,3. Co ciekawe, większy wpływ na dzietność występuje wśród rodzin wielodzietnych i ubogich (badania dot. Kanady, Izraela, Węgier). Ten wynik wydaje się potwierdzać nasze prywatne dedukcje związane z programem dopłat i z rosnącą (nie malejącą) krańcową wartością dopłaty na dziecko z uwagi na spory udział kosztów prawie stałych w utrzymaniu rodziny.

Trzeci nurt badań jest bardziej istotny dla funkcjonowania gospodarki w krótkim terminie. Krańcowa skłonność do wydatkowania środków z 500+ powinna zależeć od percepcji trwałości programu wśród beneficjentów. Rozumowanie można śmiało prowadzić w kontekście rozróżnienia dochodu trwałego i jednorazowego dodatku. Tym większa będzie skłonność do konsumpcji, im bardziej trwały charakter zyska płatność w oczach beneficjentów. Z politycznego punktu widzenia, popularny społecznie program bardzo ciężko będzie wycofać nawet przy zmianie władzy. Z tego powodu można domniemywać, że stanie się on trwałym elementem krajobrazu w polskiej polityce gospodarczej. Taką percepcję może on uzyskać stopniowo wśród gospodarstw domowych. Tym niemniej należy zwrócić uwagę, że programy funkcjonujące w innych krajach były jednak na przestrzeni lat modyfikowane. Konieczność przyszłej modyfikacji programu postulują także niektóre media, opierając się na dostosowaniu programu (progi dochodowe itp.) do sytuacji fiskalnej. Takie informacje powinny osłabiać percepcję trwałości programu. Tym niemniej można założyć, że znaczna część programu 500+ zostanie bezpośrednio skonsumowana, a krańcowa skłonność do konsumpcji rosnąć będzie odwrotnie proporcjonalnie do dochodu rozporządzalnego (bogatsi oszczędzą więcej).

Twierdzenie to komplikują jednak badania ekonomii behawioralnej. Otóż, transfer od rządu „na dzieci" może być przez gospodarstwa domowe szufladkowany (labelling effect) i przyporządkowywany do działań na rzecz dobra owych dzieci. W przypadku konsumpcji oznaczałoby to przeważenie wydatków na towary i usługi związane bezpośrednio z dziećmi (a nie potrzebami dorosłych) związane. Taka swoista krótkowzroczność przyczyniałaby się do wzmocnienia kanału konsumpcyjnego z koncepcji dochodu trwałego. Niektóre badania sugerują, że efekt ten wystąpił w Holandii (proporcjonalne zwiększenie wydatków na zakupy ubrań dziecięcych), niektóre falsyfikują go na gruncie doświadczeń brytyjskich (dość często odnajdywane i silnie statystycznie istotne zwiększenie wydatków na alkohol, na który przeznaczono od czwartej części dodatkowego dochodu do nawet połowy).

Szufladkowanie może jednak równie dobrze zmniejszać efekt konsumpcyjny. Gdy gospodarstwa domowe charakteryzują się dalekowzrocznością, efekt znaczenia transferu na dzieci może skutkować przeważającym wzrostem oszczędności, i to tych przeznaczonych na realizację długoterminowych celów (programy oszczędnościowe na zakup domu, fundusze na edukację dzieci). Pozytywne efekty tego typu zweryfikowano w Niemczech, gdzie około 80% dodatkowego dochodu trafiało na konta oszczędnościowe.

Analizując dużą grupę badań, nie sposób odnieść wrażenia, że wpływ na rozdysponowanie środków z programów dotacji na dzieci zależeć może w sposób istotny od dominujących w danych krajach wzorców kulturowych oraz skali bogactwa kraju (poziomu dochodów). Trudno porównywalny charakter świadczeń w zasadzie uniemożliwia kompleksowe badania przekrojowo-czasowe, które te różnice mogłyby wychwytywać. Dodatkowo, poszczególne badania z reguły eksploatują tylko wybrane kanały oddziaływania programów; w żadnym z nich nie otrzymujemy kompleksowych odpowiedzi na zmiany skłonności do konsumpcji, oszczędzania i ich kompozycji. Wreszcie, prowadzone badania koncentrują się raczej na zmianach obowiązujących programów, a nie na sytuacjach, w których program startuje od zera.

Program 500+ w Polsce doczekał się jak dotąd jednego badania sondażowego (SW Research), w którym zbadano sposoby rozdysponowania środków wśród respondentów. Szufladkowanie jest widoczne na towary i usługi związane z dziećmi i to bez względu na dochody (ubrania dla dzieci, książki i pomoce edukacyjne, dodatkowe kursy i zajęcia, wakacje i odpoczynek). Przeważenie wydatków na pierwsze potrzeby odzwierciedla już jednak różnice w zamożności respondentów: mniej zamożni są dużo bardziej skłonni wydać środki na codzienne zakupy, wydatki na leczenie, czy opłaty za mieszkanie. To wśród osób zamożnych dwa razy częściej pojawia się polisa inwestycyjna dla dzieci, dwa razy częściej wydatki na sprzęt sportowy dla dzieci i pięć razy częściej elektronika.

Jest to wynik znacząco odbiegający od tego uzyskanego w badaniach na próbie niemieckiej. Działa tu prosta, wprost proporcjonalna zależność stopy oszczędności od dochodu. Relatywnie nieegalitarny rozkład dochodów oraz niskie rozpowszechnienie lub znajomość produktów związanych z oszczędzaniem powoduje, że dominującą formą rozdysponowania dochodów jest konsumpcja. Mała proporcja gospodarstwo bogatych i w zasadzie ściśle określona wielkość świadczenia sugeruje, że zasób oszczędności (zwłaszcza długoterminowych) wygenerowany dzięki programowi będzie nieznaczny. Możemy zaryzykować stwierdzenie, że siła szufladkowania zależy wprost proporcjonalnie od dochodu. Im jest on większy, tym mniejsza proporcja wydatków ,,znaczonych'' na dobra związane z dziećmi (głównie dobra niższej potrzeby). W skrajnym przypadku najbogatsze gospodarstwa domowe przeznaczą środki z programu 500+, prawdopodobnie traktując je jako nieistotne w całkowitym dochodzie, choćby na kieszonkowe (takie odpowiedzi pojawiały się w badaniu ankietowym), a więc niejako na losową konsumpcję.

Marcin Mazurek jest starszym analitykiem, a Ernest Pytlarczyk głównym ekonomistą mBanku

O 500+ mówili

Program 500+ przewiduje wydatki rzędu 245,5 mld zł, co wielokrotnie przekracza szacowany koszt wychowania dziecka. Należy przypuszczać, że ten wielki transfer odbędzie się kosztem ograniczenia innych potrzebnych wydatków skierowanych na te usługi publiczne.

Witold Michałek, ekspert BCC, członek Rady Dialogu Społecznego

Nie ma wątpliwości, że w obliczu niskiego współczynnika dzietności, tempa starzenia się ludności, ujemnego salda migracji oraz związanych z tym niekorzystnych prognoz demograficznych dla Polski potrzebujemy pilnych rozwiązań w obszarze polityki prorodzinnej.

Monika Zaręba, ekspert ds. rynku pracy, Pracodawcy RP

Koszt programu 500+, choć obciąży budżet, wpłynie pozytywnie na zwiększenie konsumpcji w gospodarstwach domowych. Polska ma szanse w najbliższych kwartałach utrzymać się na ścieżce solidnego wzrostu. Wzrost na poziomie 3,5–3,6 proc. nie powinien być zagrożony.

Grzegorz Maliszewski, główny ekonomista, Bank Millennium

Przez ostatnie 25 lat polityka społeczna była traktowana głównie jako koszt, a nie inwestycja. Jeśli już miała być jakaś pomoc społeczna, to najlepiej jak najmniejsza, rozumiana jako doraźne wsparcie tych najbardziej potrzebujących. Obecny rząd chce dokonać zwrotu w dziedzinie polityki społecznej.