Zakres prawa własności – a także jego ograniczenia – był przedmiotem licznych wypowiedzi judykatury. Inspiracją do niniejszego opracowania było podjęcie przez Radę m. st. Warszawy uchwały nr XXV/697/2020 z 16 stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. W jej § 13 określono szczegółowe zasady sytuowania ogrodzeń, przy czym uchwalono również przepisy przejściowe, w tym § 15, zgodnie z którym ogrodzenia istniejące w dniu wejścia uchwały w życie zwalnia się z obowiązku dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale (co akurat jest rozwiązaniem, które ogranicza – ale nie wyłącza – roszczenia odszkodowawcze wobec gminy). Podstawę prawną do wydania tej uchwały daje art. 37a ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. DzU 2018 r., poz. 1945 ze zm.), wedle którego rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Spokój i porządek
Tego typu regulacje mogą jednak budzić wątpliwości, zwłaszcza gdy właściciel (właściciele) nieruchomości zamierza odseparować nieruchomość chociażby ze względu na ochronę życia i zdrowia, bezpieczeństwo (a nawet samo poczucie bezpieczeństwa), spokój, porządek, ograniczenie dewastacji przez osoby trzecie, co niestety jest częstym zjawiskiem. O ile cele związane z estetyką przestrzeni publicznej są zrozumiałe, o tyle niezrozumienie może budzić to, że właścicielom nieruchomości nakazuje się de facto powszechne udostępnienie ich nieruchomości osobom trzecim, ogranicza się im możliwość decydowania o tym, kto postronny może korzystać z tej nieruchomości lub na niej przebywać, odbiera prawo do tego, aby mogli się czuć bezpiecznie. Można też rozważać, czy jeśli wolno tak dalece ingerować we własność osób, które chcą posadowić ogrodzenie, to może ku zachowaniu równości wobec prawa ingerencja mogłaby również objąć nakaz znoszenia obecności osób trzecich w innych miejscach stanowiących własność prywatną.
Czytaj także: Jaką wysokość może mieć żywopłot
W pierwszej kolejności na uwagę zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zdaniem badanie, czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego, wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenie. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenie w kontekście zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten jest zasadniczym przepisem konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy. Powołując się na wcześniejsze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do planu miejscowego (tj. wyrok z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 440/15 ), przytoczono, iż „wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób". Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rozpoznawanej sprawy stwierdził również, iż stąd tak dużą wagę przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przypisuje się argumentacji gminy dla uzasadnienia wprowadzonego w planie ograniczenia wykonywania prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że prawo do grodzenia nieruchomości jest przejawem i atrybutem prawa własności, a w rozpoznawanej sprawie dla jego ograniczenia rada miasta użyła kilku argumentów przewijających się w prowadzonej na łamach prasy dyskusji między zwolennikami a przeciwnikami grodzenia nieruchomości (o czym świadczyło chociażby powołanie się na te publikacje w odpowiedzi na skargę, w których zwracano uwagę na negatywne skutki grodzenia, w tym alienację społeczną, niszczenie więzi międzyludzkich czy związane z tym niedogodności, utrudniony dostęp służb ratunkowych, trudność w odnalezieniu wejścia na teren osiedla, a tym samym wydłużenie tras komunikacyjnych dla jego mieszkańców i osób postronnych, trudność w dostępie do lokali usługowych zlokalizowanych w zabudowie wielorodzinnej). W sprawie tej z punktu widzenia ładu przestrzennego rada miasta zwróciła uwagę na wykształcenie się efektu tunelu wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Skarżąca, oponując przeciwko wprowadzonemu przez gminę rozwiązaniu, wskazywała na aspekty bezpieczeństwa, zaśmiecanie jej terenu czy niszczenie zainstalowanych urządzeń przez osoby trzecie. W takiej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez radę miasta powody nie umożliwiały ograniczenia praw właścicielskich. Problem grodzenia nieruchomości jest wielce dyskusyjny, niemniej w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o rozstrzygnięcie sporu na płaszczyźnie wad i zalet grodzenia nieruchomości, lecz o ocenę, czy gmina nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Zakaz grodzenia przy dopuszczeniu jednej możliwości (tu akurat posadzenia żywopłotu) skutkuje tym, że teren stanowiący własność prywatną staje się terenem ogólnodostępnym, a jego ochrona wymaga skorzystania z innych środków, przykładowo monitoringu. Rada miasta podkreślała, że jej zakaz nie jest bezwzględny, ponieważ dopuściła możliwość grodzenia żywopłotem. Tymczasem nie ulega wątpliwości, iż – po pierwsze – jest to kosztowniejszy sposób ochrony terenu przed dostępem osób trzecich, tak w zakresie jego urządzenia, jak i utrzymania, a po drugie – wysoki żywopłot w miejsce ogrodzenia o lekkiej konstrukcji (przykładowo siatki zamaskowanej roślinnością) o wiele skuteczniej wywoła ten efekt, któremu, jak twierdziła gmina, wprowadzonym zakazem zamierzała zapobiec, tj. wykształceniu się efektu tunelu wzdłuż ciągów komunikacyjnych, alienacji społecznej mieszkańców osiedla czy utrudnieniom w dostępie służb ratunkowych lub w dostępie do lokali usługowych. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że powody, dla których gmina zdecydowała się na wprowadzenie kwestionowanego skargą rozwiązania planistycznego nie były przekonujące w kontekście wskazanej wcześniej zasady proporcjonalności, podzielił stanowisko skarżącej o nadużyciu przez gminę jej władztwa planistycznego (wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 335/17).
W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że ingerencja gminy w prawa własności nieruchomości objętych planem miejscowym wymaga każdorazowo od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego oraz publicznego, a następnie uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Przyjmuje się, iż badanie, czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego, wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1293/16, z powołaniem się na wcześniejsze orzecznictwo, w tym wyrok NSA z 30 października 2014 r., sygn. akt II OSK 922/13, a także przywołany wyżej wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 335/17).
