Koronawirus: sesje rad i sejmików mogą odbywać się zdalnie

- Czy w czasach pandemii można mówić o normalnym funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego?

dr Jacek Piecha adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego UW: W zasadzie skłaniamy się do redefiniowania kategorii „normalności" (czy „normalnego trybu działania"). Trzeba przypomnieć, że administracja (zarówno rządowa jak i samorządowa) nie mogą po prostu przestać działać. Muszą zostać wdrożone takie rozwiązania, które z jednej strony w możliwie najmniejszym stopniu będą zakłócały wykonywanie przez administrację zadań, a z drugiej – w możliwie największym stopniu – będą chroniły pracowników, a szerzej całe społeczeństwo przed rozprzestrzenianiem się wirusa.

Czytaj także: Koronawirus: jak głosują radni

- Jak ocenia Pan dostosowanie ustrojowego prawa samorządowego do sytuacji nadzwyczajnych, takich jak epidemia?

Niestety, obawiam się, że nasze państwo – tak jak zdecydowana większość państw na świecie – nie jest do tego przygotowane i pomijam w tym miejscu zupełnie aspekt dotyczący funkcjonowania systemu ochrony zdrowia (tego z braku wiedzy nie podejmuję się oceniać). Nie ma bowiem jasnych prawno-organizacyjnych rozwiązań umożliwiających funkcjonowanie zarówno administracji, jak i przedsiębiorców. Po prostu jako państwo przespaliśmy moim zdaniem komunikaty WHO, które już od dwóch lat sygnalizowały ryzyko wystąpienia „choroby X". Obecnie przygotowywane rozwiązania są pewnymi „protezami". Realne przygotowanie prawno-organizacyjne do takiej sytuacji powinno być poprzedzone rzetelną analizą tych zadań, z których państwo (samorząd) może zrezygnować na czas epidemii.

- Czy taki brak przygotowania ma wpływ na działanie urzędów?

Nie mam wiedzy, czy gdzieś praca organów i obsługujących je urzędów napotyka znaczące trudności. Wydaje mi się, że możliwe, a wręcz pożądane byłoby skierowanie przynajmniej części urzędników do pracy zdalnej. To pozwoli na bezpieczniejszą pracę tym, którzy z racji na wykonywane zadania dalej powinni  do pracy regularnie przychodzić. Im mniej osób w danym miejscu, tym mniejsze ryzyko przenoszenia choroby. To decyzje, które musi podjąć kierownik urzędu, biorąc przy tym pod uwagę możliwości techniczne i sprzętowe.

Jednocześnie wyobrażam sobie możliwość ograniczenia wstępu do urzędu dla mieszkańców – zwłaszcza tam, gdzie sprawy mogą być załatwiane drogą telefoniczną lub elektroniczną.

- Największe zainteresowanie budzi możliwość funkcjonowania rad i sejmików. Kto i na jakiej podstawie odpowiada za organizowanie ich pracy oraz czuwa nad zapewnieniem bezpieczeństwa radnym oraz mieszkańcom?

Odpowiedzialność za prawidłowe funkcjonowanie organów stanowiąco-kontrolnych jednostek samorządu terytorialnego (rad i sejmików) ponoszą przewodniczący tych organów. Przepisy ustaw samorządowych stanowią, że to przewodniczący organizuje prace rady oraz prowadzi obrady (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa). Oczywiście musimy pamiętać, że rada (sejmik) nie dysponuje własnym budżetem, nie gospodaruje mieniem danej JST, a co za tym idzie – nie jest w stanie sama zapewnić sobie pomieszczeń, środków niezbędnych do pracy itd. Tutaj ciężar przenoszony jest na organy wykonawcze. Zasadniczo, stosunki między tymi dwoma organami (tj. stanowiącymi i wykonawczymi) regulują ustawy oraz statuty poszczególnych jednostek. Wydaje się więc, że w przypadku organizowania sesji czy posiedzeń komisji, konieczne jest współdziałanie przewodniczących z kierownikami urzędów, w taki sposób, by zapewnić maksimum bezpieczeństwa radnym.

- A co z obywatelskim prawem do uczestniczenia w sesji rady?

Inaczej ma się sprawa z mieszkańcami, którzy chcą uczestniczyć w sesji. Pamiętajmy, że Konstytucja RP w ramach zasady jawności działań władzy publicznej umożliwia uczestnictwo w posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Zasada ta deklarowana jest również w poszczególnych ustawach samorządowych. Oczywiście, uprawnienie to nie może prowadzić do stwarzania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Z rozporządzenia o stanie epidemii wynika, że ogranicza się możliwość gromadzenia się ludzi – tylko do dwóch osób. To jak się wydaje w ogóle przekreśla możliwość uczestnictwa publiczności w obradach organów stanowiąco-kontrolnych. Nie oznacza to jednak, że władze JST są zwolnione z obowiązku realizacji zasady jawności działania. Wydaje się, że szczególny nacisk należy położyć na prawidłową realizację obowiązku transmisji obrad rady (sejmiku). Jednocześnie nic nie stoi na przeszkodzie, aby na wniosek przewodniczącego rady (sejmiku) organ wykonawczy zapewnił również możliwość transmisji obrad poszczególnych komisji – byłby to substytut realizacji zasady jawności w tym względzie – chociaż warto zwrócić uwagę, że ustawy expressis verbis zobowiązują do zapewnienia transmisji (a następnie dostępu do nagrań) tylko z obrad sesji (nie komisji).

- Wiceszef Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – Paweł Szefernaker zapowiedział nowelizację ustaw samorządowych, która wprost umożliwi „zdalne" sesje. Czy do czasu jej uchwalenia oddolne próby organizowania sesji w takim trybie będą obarczone wadami prawnymi, które mogą być podstawą do uchylenia podjętych na nich uchwał? Mówiąc wprost: czy jest możliwe „zdalne" przeprowadzenie sesji rady lub sejmiku?

Moim zdaniem tryb zdalnego prowadzenia sesji oraz komisji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego jest dopuszczalny na gruncie obecnych rozwiązań normatywnych. Samo posiedzenie (sesja) oznacza pewne zgromadzenie członków tych organów (radnych), które cechuje się odpowiednią formalną procedurą jego zwoływania. A zatem nie każde zebranie (nawet jeśli uczestniczą w nim wszyscy członkowie tego ciała) będzie „sesją" w rozumieniu ustawy. Kluczowe jest jego formalne zwołanie przez uprawnioną osobę.

W tym miejscu można zwrócić uwagę, na dyskusję dotyczącą możliwości przeprowadzenia zdalnego posiedzenia Sejmu. W dyskusji tej spotkać można argumenty, że posiedzenia takie nie są możliwe z uwagi na okoliczność, że ustrojodawca posługuje się takimi sformułowaniami jak właśnie „posiedzenie" a także stanowi, że ustawy są uchwalane „zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby posłów". Z tych stwierdzeń wywodzi się obowiązkową fizyczną obecność posłów w konkretnym miejscu i podnosi się, że tylko taka obecność umożliwi prawidłowe procedowanie.

Podobne argumenty (z uwagi na redakcję przepisów ustaw samorządowych) można byłoby zastosować również w odniesieniu do sesji rad (sejmików). W mojej ocenie jednak takie poglądy są nieprawidłowe. Zapomina się, że przepisy konstytucji i ustaw samorządowych były tworzone w innej (pod względem technologicznym) rzeczywistości. Wówczas prawie nikt nie zdawał sobie sprawy z tego, jak bardzo zmienią się środki porozumiewania się na odległość. Twórcy tych rozwiązań nie znali (nie przewidywali) innego sposobu procesu stanowienia prawa jak tylko fizyczne zebranie wszystkich członków organu w jednym miejscu. Jedyną alternatywą wówczas wydawało się głosowanie korespondencyjne za pomocą listów. Oczywiście można było też rozważać konferencję telefoniczną, ale tutaj mógł pojawić się problem z potwierdzeniem tożsamości. Dzisiaj te problemy – właśnie z uwagi na dostępne technologie są nieaktualne. Dlatego też należy inaczej rozumieć wskazane zwroty dotyczące posiedzeń czy też obecności. Zwróćmy uwagę, że mając na myśli obrady jakiegoś grona za pośrednictwem wideokonferencji, mówimy na gruncie języka naturalnego o „posiedzeniu zdalnym", „uczestnictwie zdalnym". Udział członków zgromadzenia w trybie zdalnym nie jest ani mniej istotny, ani nie umniejsza wypowiedzianych przez takiego uczestnika słów. Wydaje mi się, że czasy nadzwyczajne (takie jak obecny okres epidemii) wymusi faktyczne zmiany w funkcjonowaniu ciał kolegialnych.

- Czy nie ma obowiązku by sesje odbywały się w siedzibie urzędu jednostki samorządu terytorialnego?

Ustawodawca nie wskazuje, w jakim miejscu sesje powinny się odbywać. Naturalnym jest, że jest to urząd gminy, starostwo czy urząd marszałkowski. Najczęściej kwestie te są uregulowane w statucie danej JST. Nawet, jeśli jednak statut stanowi expressis verbis, że sesje odbywają się w konkretnym miejscu, to nie oznacza to jeszcze, że nie jest możliwa realizacja takiego posiedzenia w trybie zdalnym. W takim przypadku po prostu należy przyjąć, że przewodniczący (wraz z obsługą administracyjną) powinien przebywać w danym miejscu i z tego miejsca prowadzić posiedzenie w trybie zdalnym. Rozwiązanie takie z powodzeniem funkcjonuje w przypadku organów spółek handlowych. Nie widzę powodów, dla których tryb taki nie mógłby zostać (na gruncie obecnych rozwiązań normatywnych) wdrożony również w JST.

- O czym należy pamiętać jeżeli zostanie podjęta decyzja o zdalnym przeprowadzeniu sesji?

Taka procedura wymaga zapewnienia szeregu elementów. Po pierwsze, konieczne jest zapewnienie rozwiązań technicznych umożliwiających wszystkim członkom organu wzięcie udziału w posiedzeniu. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że posiedzenie może mieć charakter mieszany – część uczestników może brać udział zdalnie, a część na miejscu – nie widzę tutaj podstaw do różnicowania.

Po drugie, musi nastąpić formalne zwołanie sesji – trzeba określić miejsce posiedzenia oraz godzinę. Jest to element obowiązkowy. Przy czym, tak jak już mówiłem, w miejscu tym powinien znajdować się przewodniczący, który będzie prowadził obrady. Udział pozostałych członków może następować w trybie zdalnym.

Po trzecie, rozwiązania techniczne powinny umożliwiać realizację wszystkich praw radnych – system teleinformatyczny powinien umożliwiać przewodniczącemu obserwację zgłoszeń do zabrania głosu czy zadania pytania.

Po czwarte, system powinien umożliwiać przeprowadzenie głosowań. Oczywiście, najkorzystniej byłoby, aby system teleinformatyczny w ramach którego prowadzone jest sesja zdalna, umożliwiał rejestrowanie wyników głosowań (tj. treści głosów poszczególnych radnych). Taki sposób głosowania jest obecnie zasadą. Niemniej, proszę pamiętać, że ustawodawca dopuszcza wyjątek – w przypadku braku technicznych możliwości przeprowadzenia głosowania, należy przeprowadzić głosowanie imienne. Powinno ono polegać na tym, że każdy rady jest osobno wywoływany do wyrażenia swojego głosu. Informacja o treści głosu powinna znaleźć się w protokole. W tym wypadku, pewnym problemem może być kwestia przeprowadzenia głosowania tajnego, chociaż można je przeprowadzić tylko w wyjątkowych, określonych prawem sytuacjach – co powoduje, że problem ten w obliczu obecnej sytuacji ma charakter marginalny.

Po piąte, konieczne jest zapewnienie możliwości transmisji takich obrad, w celu zrealizowania zasady jawności działania organów władzy publicznej.

Zaznaczam, że przedstawione powyżej rozwiązania opieram na interpretacji przepisów prawa, chociaż oczywiście zawsze można taką interpretację kwestionować. Z tego względu dobrze byłoby aby na przyszłość precyzyjnie problematykę tę uregulować na płaszczyźnie ustawowej.

- Jeżeli jednak zapadnie decyzja o tradycyjnym przeprowadzeniu sesji, to czy można zapewnić radnemu przebywającemu np. w kwarantannie domowej możliwości zdalnego uczestnictwa w niej?

Biorąc pod uwagę możliwość prowadzenia sesji zdalnej, nie widzę powodów, aby nie umożliwić wzięcia udziału w takiej sesji w trybie zdalnym poszczególnym radnym zarówno tym, którzy muszą pozostać w domu z uwagi na podleganie obowiązkowi kwarantanny, jak również tym, którzy z powodu obaw o zdrowie własne lub najbliższych nie chcą uczestniczyć w zgromadzeniach. Wymaga to tylko zapewnienia równego dla wszystkich radnych prawa do realizacji uprawnień wynikających z wykonywania ich mandatu.

- Inne problemy dotyczą funkcjonowania samorządowych organów wykonawczych. Wójt jednej z podwarszawskich gmin przebywał niedawno na kwarantannie w związku z wykryciem koronawirusa u jednego z członków jego rodziny. Czy taka sytuacja wpływa na funkcjonowanie gminy i urzędu? Co się stanie, jeżeli wójt i wszyscy jego zastępcy poddani zostaną kwarantannie?

Przepisy w tej materii są dość klarowne i nie ma tutaj znaczących powodów do niepokoju – przynajmniej jeśli chodzi o kwarantannę. Trzeba przypomnieć, że kwarantannie podlega osoba zdrowa, która jednak z jakichś względów może okazać się zakażona wirusem. Kwarantanna służy temu, aby bez kontaktu z innymi (bez ryzyka dalszych zakażeń) taka osoba mogła obserwować czy pojawiają się symptomy choroby. Nawet, jeśli traktować kwarantannę jako okres chorobowy (proszę pamiętać, że pracownicy na okres odbywania kwarantanny otrzymują świadczenia z tytułu choroby), to okres ten trwa 14 dni. W takim przypadku nie ma zasadniczych obaw o sprawność funkcjonowania gminy. Zresztą, zgodnie z art. 28g ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zadania i kompetencje wójta przejmuje jego zastępca, ale tylko jeżeli niezdolność wójta do pracy wynika z choroby trwającej powyżej 30 dni. A zatem na okres 14-dniowej kwarantanny zastępcy ustawowo nie przejmują obowiązków wójta. Nie wyklucza to oczywiście tymczasowego upoważnienia zastępców przez wójta do wykonywania w jego imieniu szerszego zakresu zadań. Możliwe jest również wypracowanie takich rozwiązań, które umożliwiałyby wójtowi zdalne zarządzenie gminą – wójt może pracować z domu, komunikując się poprzez pocztę elektroniczną, wideokonferencje a niezbędne dokumenty podpisywać cyfrowo. Analogicznie: nawet, jeśli kwarantannie podlegają również zastępcy wójta, gmina może sprawnie działać.

- Czy inne konsekwencje miałaby sytuacja, w której u wójta stwierdzono by koronawirusa i musiałby on zostać poddany hospitalizacji na dłuższy czas?

W tym wypadku sytuacja przedstawia się zupełnie inaczej. Jeśli wójt byłby hospitalizowany i nie mógłby wykonywać swoich obowiązków, to zakładając, że stan taki ma trwać powyżej 30 dni, w grę wchodzi wspominany już art. 28g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (USG). W przypadku jeśli istnieje przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta w związku z niezdolnością do pracy z uwagi na chorobę trwającą powyżej 30 dni, to z mocy prawa zadania i kompetencje wójta przejmuje zastępca. Jeśli jednak zastępcy nie ma, albo on również byłby niezdolny do wykonywania zadań, to wówczas konieczna jest interwencja organów nadzoru. Zgodnie z art. 28g ust. 3 USG zadania i kompetencje wójta przejmie osoba wyznaczona przez prezesa Rady Ministrów.