Wpisanie najważniejszych regulacji do ustawy zasadniczej, która jest zawsze lepiej znana niż zwykłe ustawy, to większa znajomość zasad ustrojowych wśród obywateli. Są jednak pojedyncze przepisy, które dotykają kwestii niekoniecznie prawno-ustrojowych, ale napisane przez prawników budzą rozbieżne interpretacje wśród konstytucjonalistów i ekonomistów.
Taką rozbieżność obserwujemy obecnie na tle artykułu 220 ust. 2 o którym potocznie mówimy, że zakazuje finansowania długu państwa przez bank centralny. To co literalnie (ale już nie systemowo i celowościowo) wydaje się oczywiste dla prawników, dla ekonomistów stanowi bardzo niejasny zakaz, nieprzystający do o wiele bardziej dynamicznej gałęzi nauki jaką jest ekonomia. Rozumienie długu, metody jego finansowania, cele które spełniają dłużne instrumenty finansowe jest dziś zupełnie inne niż było w 1997 roku. Dla jurystów te 23 lata niewiele zmieniły, dla ekonomistów zmieniło się właściwie wszystko. Jednak już dokładniejsza lektura treści tego przepisu wskazuje, że zakaz w nim wyrażony jest o wiele węższy niż pierwotnie się wydaje. Stwierdza on bowiem, że „ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa”. Należy więc wywieść wniosek, że zakaz pokrywania długu bez NBP nie jest generalny, a ograniczony jedynie do postanowień ustawy budżetowej. Nałożony na bank centralny obowiązek nabycia długu państwa w innym akcie niż ustawa budżetowa nie podlega już- intepretując rzecz literalnie- pod konstytucyjny zakaz. Ponadto przepisy mówią jedynie o długu wynikającym z deficytu budżetowego. Nie wiadomo więc co z zadłużeniem państwowych funduszy celowych czy samorządów, które przecież też wliczają się do długu sektora finansów publicznych. Jak widać zakaz jest bardzo wąski, pisany wiele lat temu i nieprzystający do współczesnych sposobów konstruowania wydatków publicznych i ich finansowania (powszechnych w całej Unii Europejskiej- warto to przypomnieć na wypadek, gdyby ktoś myślał, że przerzucanie części wydatków publicznych na rachunki funduszu ubezpieczeń czy funduszu budowy dróg to jedynie polska specyfika „upychania zadłużenia”). Na szczęście teoretycy i filozofowie prawa od dawna już podkreślają, że wykładnia literalna nigdy nie jest wystarczająca (a na pewno samego literalnego brzmienia przepisów nie broni paremia clara non sunt interpretanda). Warto więc sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej. Konstytucyjny zakaz o którym mowa w art. 220 ust. 2 ma konkretną rolę do spełnienia. Jak wskazują w Komentarzu do Konstytucji Safjan i Bosek „przepis ten należy rozpatrywać w powiązaniu z treścią art. 227 Konstytucji RP zapewniającego niezależność centralnego banku państwa”. Dalej zaś wskazują, że „z jednej strony zakaz finansowania deficytu przez bank centralny uzasadniony jest tym, że działalność NBP służyć ma przede wszystkim stabilizowaniu siły nabywczej złotego, czyli ochronie wewnętrznej wartości pieniądza, o czym przesądza brzmienie art. 227 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 NBPU, a z drugiej strony wyznacza zakres niezależności finansowej banku centralnego, określając relacje pomiędzy NBP a władzami państwowymi. Podkreśla to sformułowana w art. 227 ust. 1 Konstytucji RP, a rozwinięta w NBPU, hierarchia celów banku centralnego. Celem podstawowym jest ochrona wartości polskiego pieniądza, a celem ex lege o charakterze wtórnym – wspieranie polityki gospodarczej rządu.” Oczywistym więc się wydaje, że oceniając przedmiotowy zakaz w pierwszej kolejności należy go intepretować w kontekście utrzymywania siły złotego, hamowania wzrostu inflacji oraz powstrzymywaniu kreowania pustego pieniądza. Upraszczając ten wywód można więc stwierdzić, że NBP nie tyle ma zakaz skupowania na rynku pierwotnym obligacji (papierów dłużnych) służących pokryciu deficytu budżetowego, ale przede wszystkim podejmowania aktywności, która poprzez interwencje banku centralnego, może wykreować nadmiar pieniądza i doprowadzić do załamania kursu złotego i niekontrolowanego wzrostu cen. Planowana przez NBP interwencja - QE czyli quantitative easing - zwiększenie podaży pieniądza w obiegu, to rozwiązanie zastosowane w praktyce po raz pierwszy podczas kryzysu w 2009 roku polegające na skupowaniu przez System Rezerwy Federalnej USA papierów dłużnych skarbu państwa na rynku wtórnym. Dzięki natychmiastowej reakcji rządu Stanów Zjednoczonych (zapoczątkowanej jeszcze przez gabinet prezydenta Georga W. Busha) na zapaść gospodarczą i zastosowaniu nieznanych ówcześnie mechanizmów regulowania płynności finansowej, Ameryka o wiele szybciej przezwyciężyła skutki kryzysu niż państwa UE. Europa czekała kilka lat zanim zdecydowała się na odważniejsze podejście do skupowania długu. Dopiero słynne zdanie Mario Draghiego o „zrobieniu wszystkiego co jest potrzebne do uratowania strefy euro” i rozpoczęciu procedury QE przez EBC pozwoliło skutecznie uspokoić rynki i uratować gospodarkę Grecji, Włoch, Hiszpanii czy Portugalii. Co ważniejsze- masowe skupowanie obligacji rządowych nie doprowadziło do wzrostu inflacji, a okresowo pojawiała się wręcz deflacja. Zjawiska tego do dzisiaj nie są w stanie wyjaśnić ekonomiści, jednak prosty rachunek wskazujący na korelację między drukowaniem pieniądza a wzrostem inflacji został zakwestionowany. Potwierdza się, że ekonomia jest o wiele bardziej społeczną nauką niż prawo.
Aby więc odpowiedzieć na pytanie czy działania NBP polegające na skupowaniu obligacji dłużnych Skarbu Państwa na rynku wtórnym (bo należy bardzo wyraźnie podkreślić- nikt nie mówi o emisji skierowanej wprost do banku centralnego, interwencja ma dotyczyć papierów co do zasady już wyemitowanych a z pewnością już nabytych przez innych uczestników rynku) nie jest złamaniem ustawy zasadniczej, nie wystarczy stwierdzenie iż nie następuje to na mocy ustawy budżetowej w celu pokrycia deficytu (czyli złożenia przez ustawodawcę „oferty nie do odrzucenia”), ale przede wszystkim czy jego działanie nie doprowadzi do załamania kursu złotego. Doświadczenie szeregu państw karzą zaprzeczyć takiemu scenariuszowi. Oczywiście bardzo wiele zależy tu od technicznych szczegółów, które zastosuje NBP, ale nie ma wątpliwości, że podstawowe cele to utrzymanie siły złotego oraz płynności finansowej na rynku. Na marginesie warto zaznaczyć, że nie ma bezpieczniejszego sposobu lokowania swoich aktywów od obligacji państwowych. Każdy prawnik wie, że „matka jest zawsze pewna”. Z kolei każdy ekonomista wie, że „państwo jest zawsze pewnym dłużnikiem”.
To co jednak dla ekonomisty jest jasne, nie zawsze wystarczy konstytucjonalistom. Zmiana relacji ekonomicznych jaka nastąpiła po roku 1997 nie zawsze musi być dla nich wystarczającym argumentem na rzecz obrony konstytucyjności działań NBP. Absolutną pewność co do skuteczności działań banku centralnego będziemy mieli dopiero po zakończeniu jego aktywności. Jednakże doświadczenia EBC pozwalają być dobrej myśli.
Gdyby jednak argumentacja empiryczna nie wystarczyła warto przypomnieć orzeczenie TSUE z 2015 roku ws. Gauweiler. Wątpliwości w niej miał niemiecki FTK, pytając o zgodność QE z postanowieniami art. 119 TFUE, 123 TFUE i 127 TFUE. Sąd unijny rozwiał szereg wątpliwości stwierdzając, że EBC jest upoważniony w ramach QE do skupu obligacji skarbowych nie bezpośrednio od organów i podmiotów publicznych państw członkowskich, lecz pośrednio na rynkach wtórnych. Operacje EBC nie mogą być traktowane jako środek pomocy finansowej dla danego państwa członkowskiego. Wprawdzie operacje EBC mogą wywierać pewien wpływ na funkcjonowanie pierwotnych i wtórnych rynków obligacji skarbowych, niemniej okoliczność ta nie jest decydująca, ponieważ wpływ ten stanowi nierozerwalny skutek skupu na rynkach wtórnych, na który pozwala traktat TFUE, skutek zresztą konieczny do umożliwienia efektywnego korzystania z tego skupu w ramach polityki pieniężnej. Wreszcie TSUE stwierdziło, że prowadzenie polityki pieniężnej oznacza stałe oddziaływanie na stopy procentowe i warunki refinansowania banków, co nieuchronnie wywołuje skutki w zakresie warunków finansowania deficytu publicznego państw członkowskich. Nie da się więc raz na zawsze rozgraniczyć dozwolonej i niedozwolonej polityki pieniężnej prowadzonej przez banki centralne. Należy skupiać się raczej na ich podstawowych zadaniach czyli utrzymywaniu stabilności waluty i płynności finansowej na rynku, a mówiąc prościej- utrzymania pełnego zaufania do pieniądza emitowanego przez państwa. Potwierdzają to swoim komentarzu Safjan i Bosek pisząc, że „korzystanie przez NBP z jednego z instrumentów polityki pieniężnej, jakim jest uprawnienie do organizowania i przeprowadzania przetargów na sprzedaż skarbowych papierów wartościowych w ramach operacji otwartego rynku (art. 48 NBPU), dzięki czemu deficyt budżetowy może być pokrywany na bieżąco, musi służyć realizacji celu podstawowego, tj. ochronie wartości pieniądza”.
