Akcyza służy nie tylko uzyskiwaniu dochodów budżetowych, lecz również prowadzeniu polityki gospodarczej, społecznej i ekologicznej

W ocenie autorów niniejszej publikacji, zajmujących się od wielu lat akcyzą zarówno naukowo, jak i zawodowo, w dyskusji o tym podatku pomija się jeden z jego kluczowych aspektów. Akcyza to nie tylko narzędzie do skutecznego generowania dochodów budżetowych – to również narzędzie do prowadzenia polityki!

Akcyzy nie da się „prosto" podnieść

Akcyza rodzi powszechny strach, ludzie po prostu się jej boją. Wynika to w pierwszej kolejności z tego, że – inaczej niż VAT – wiąże się ona ze znacznie wyższymi kwotami i to zarówno w przeliczeniu na jednego podatnika jak i na jednostkę towaru. Innymi słowy, mało podmiotów akcyzę płaci (formalnie jest podatnikiem akcyzy), ale jeśli już jakiś znaczący podmiot ten podatek rozlicza, najczęściej wpłaca go do budżetu w milionach lub wręcz miliardach złotych. Akcyzę obsługują tylko wyspecjalizowane, dedykowane temu podatkowi urzędy skarbowe (w całym kraju jest ich zaledwie kilkadziesiąt), niewielu jest również prawników, którzy podatkiem tym zajmują się zawodowo. Jednocześnie gdy budżet w potrzebie wzrok rządzących wędruje właśnie w stronę akcyzy.

W dyskusji takiej należy jednak pamiętać, że akcyza jest o wiele bardziej skomplikowanym podatkiem niż podatek od wartości dodanej. VAT jest podatkiem powszechnym, w miarę jednolitym, obliczanym od wartości, a nie od ilości towaru - co oznacza, że generalnie jest podatkiem „od wszystkiego - według ceny". To oznacza też, że w miarę „łatwo" można by go podnieść (co czyniły już poprzednie rządy, wszak z nostalgią wspominamy na paragonach stawki VAT 22% czy 7%). Tymczasem akcyza to podatek selektywny (nakładany tylko na niektóre rodzaje wyrobów) i bardzo skomplikowany, zwłaszcza jeśli chodzi o tzw. podstawę opodatkowania czyli to „od czego jest obliczany". W przeciwieństwie do podatku od wartości dodanej - akcyzy nie da się „prosto" podnieść np. o 5% lub 10%.

Dlaczego „nie po równo"?

Dla osób nie zajmujących się szerzej akcyzą, może się to wydać dziwne. Mogą zapytać - dlaczego akcyza nie jest prostsza lub wręcz „taka sama" na wszystkie wyroby? Odpowiedź na to pytanie jest kluczowa dla całego systemu akcyzy. Można posłużyć się przykładem samochodów osobowych. Zgodnie z obecnymi przepisami akcyzowymi, stawki akcyzy na samochody osobowe wynoszą (w odniesieniu do ich ceny): 18,6% dla samochodów osobowych o poj. silnika powyżej 2000 cm3; 9,3% dla tzw. miękkich hybryd o poj. silnika pow. 2000 cm3 do 3500 cm3; tylko 1,55% dla hybryd o poj. silnika 2000 cm lub niższej oraz 3,1% dla pozostałych samochodów osobowych.

A dlaczego „nie po równo"? I tutaj dochodzimy do drugiej kluczowej cechy, ale i funkcji akcyzy - otóż jest ona nie tylko źródłem dochodów budżetowych, ale jednocześnie też narzędziem polityki państwa (rządu). To, że samochody o dużych silnikach są opodatkowane wyżej niż auta z małymi silnikami albo to, że hybrydy są opodatkowane niżej niż zwykłe spalinówki to nie jest ani błąd, ani luka prawna - ale wyraz świadomej decyzji państwa. Oczywiście można dyskutować, czy ta świadoma decyzja jest słuszna, czyli można podzielać lub nie argumenty rządu, ale nie można twierdzić, że rząd tak to ukształtował „omyłkowo". W przypadku aut można się domyślać, że wyższe opodatkowanie samochodów o dużych pojemnościach silnika oparte jest na założeniu, że dotyczą one głównie aut sportowych i luksusowych (np. trudno znaleźć Ferrari lub Lamborghini z silnikiem poniżej 3 000 cm3) - w związku z czym ustawodawca założył, że nabywców takich aut po prostu stać na to, aby zapłacić również wyższą akcyzę. Jednocześnie hybrydy (nie wspominając o autach elektrycznych) są przez prawodawcę wspierane, gdyż traktuje je jako bardziej ekologiczne a tym samym jako bardziej pożądane. Innymi słowy, przepisy te mają sprawić, że łatwiej będzie sprzedać auto hybrydowe lub elektryczne niż spalinowe, co wpisuje się w prowadzoną przez państwo politykę rozwoju elektromobilności.

I oczywiście preferencje, które ustawodawca uznaje za racjonalne i uzasadnione nie są dogmatem, można je podzielać lub się z nimi nie zgadzać (np. spotykane są poglądy że produkcja aut elektrycznych z akumulatorami jest bardziej obciążająca dla środowiska niż produkcja prostych silników spalinowych). Ale czym innym jest dyskusja o słuszności założeń systemu, a czym innym twierdzenie, że jest to „luka w systemie". Innymi słowy, dostrzeżenie, że hybrydy są niżej opodatkowane nie oznacza, że dostrzegliśmy lukę w akcyzie, tylko że może nie do końca znamy motywy rządu, np. dotyczące polityki elektromobilności.

Przykłady takie można mnożyć w niemal każdym obszarze akcyzy - w paliwach silnikowych, CNG (metan do napędu) jest opodatkowany najniżej, autogaz (LPG - propan butan) jest opodatkowany niżej niż olej napędowy (diesel), a olej napędowy niżej niż benzyna. Podobnie jest w sektorze alkoholowym, gdzie ten sam etanol spożywany (np. w napojach spirytusowych) jest obłożony dość wysoką akcyzą, a ten sam etanol, ale zawarty np. w rozpuszczalnikach, środkach dezynfekcji czy płynach do spryskiwaczy jest z akcyzy zwolniony (uprzednio ulega skażeniu).

Dorobek wielu lat publicznych dyskusji

Nawet gdy spojrzeć na sektor napojów alkoholowych konsumpcyjnych, w różny sposób zarówno co do samego sposobu opodatkowania (podstawy opodatkowania) jak i wysokości akcyzy ustalono zasady dla piwa, wina a inaczej dla napojów spirytusowych. Wynika to ze świadomej polityki rządu, który m.in. w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprost zawarł wytyczne, nakazujące prowadzenie polityki i uchwalanie przepisów, które nie tylko ograniczają spożycie napojów alkoholowych, ale również zmierzają do zmiany struktury ich spożycia na rzecz napojów o niskiej zawartości procentowej alkoholu. Skoro zatem od wielu lat rząd potwierdza, że tworzy mechanizmy i bodźce, aby nie tylko ograniczać spożycie napojów alkoholowych (wszystkich), ale również aby w ramach spożycia występującego (wszak ani napoje alkoholowe, ani np. papierosy nielegalne nie są) preferować napoje alkoholowe o niższej zawartości alkoholu, to nie powinno dziwić, że piwo jest opodatkowane akcyzą niżej niż wino, a wino niżej niż wódka.

Powyższe trendy odpowiadają praktyce zdecydowanej większości państw Unii Europejskiej. Przykładowo w niektórych państwach wino nie jest efektywnie opodatkowane, lecz dostrzegalne jest zróżnicowanie struktury opodatkowania alkoholi – odmienne są podstawy opodatkowania, zdecydowanie zróżnicowane stawki (za przykład może tu posłużyć Austria). Dla Republiki Czeskiej charakterystyczne jest zróżnicowanie stawek akcyzy od piwa dla małych browarów w zależności od wielkości ich rocznej produkcji oraz zupełnie odmienne traktowanie win oraz innych niż wino i piwo napojów fermentowanych w zależności od tego czy są musujące czy niemusujące (do tej drugiej kategorii zastosowanie ma stawka 0), ale już nie wyrobów pośrednich, które podlegają akcyzie z zastosowaniem tej samej stawki niezależnie od tego czy są napojami musującymi czy nie. W Republice Czeskiej zróżnicowane jest traktowanie podatkowe alkoholu etylowego (m.in. zależnie od mocy objętościowej alkoholu). We Francji różnicuje się stawki akcyzy mające zastosowanie do piwa w zależności od mocy objętościowej alkoholu (piwa do 2,8% alk. obj. są opodatkowane z zastosowaniem stawki o około połowę niższej niż pozostałe). Jaskrawym przykładem państwa członkowskiego UE, w którym różnicuje się opodatkowanie napojów alkoholowych w zależności od mocy objętościowej alkoholu jest Irlandia. Różnice są dostrzegalne tak między poszczególnymi kategoriami napojów (piwo, wino (maksymalnie 849,68 EUR od hektolitra wina musującego), zdecydowanie wyższa stawka na alkohol etylowy – aż 4257 EUR od hektolitra czystego alkoholu), ale też w ramach tych kategorii zależnie od przedziałów mocy objętościowej alkoholu (wino do 15% obj. 424,84 EUR od hektolitra, a wino pow. 15% obj. 616,45 EUR od hektolitra). Znaczące zróżnicowanie stawek występuje też w Niemczech.

W celu eliminacji sporów co do klasyfikacji poszczególnych napojów alkoholowych oraz eliminacji dyskryminacji podatkowej towarów znanej głównie z początków procesów integracyjnych można by teoretycznie rozważyć opodatkowanie napojów z uwzględnieniem podstawy opodatkowania w postaci ilości czystego alkoholu w produkcie. Trzeba jednak pamiętać o tym, że różne zasady opodatkowania poszczególnych napojów przewidziano już w dyrektywach 92/83 i 92/84. Nie może zatem dziwić, że silne zróżnicowanie traktowania poszczególnych napojów dostrzegalne jest w porządkach prawnych państw członkowskich. To zróżnicowanie dobrze wpisuje się w pozafiskalne funkcje akcyz.

W wypadku paliw stawki różnicuje się np. w zależności od liczby oktanowej czy zawartości siarki (np. Belgia). Interesujący przykład stanowi Dania, gdzie paliwa silnikowe opodatkowane są zarówno podatkiem energetycznym jak i podatkiem od dwutlenku węgla, przy czym stawki obydwu danin są uzależnione od czynników związanych ze szkodliwością dla środowiska naturalnego. W Szwecji swego czasu wprowadzono klasyfikację środowiskową paliw, która ma znaczenie dla wysokości stawek podatku mającego zastosowanie.