Uścińska: System emerytalny jest bezpieczny dla państwa, wymagający dla ludzi

Jak to jest, kiedy człowiek staje się bohaterem wypowiedzi, których nie udzielił? Na znanym portalu społecznościowym znowu pojawiła się fałszywa informacja, że jest pani zwolenniczką przejścia na emeryturę już w wieku 50 lat. 

To jest działanie bezprawne i trzeba podejmować wszystkie środki, aby media, które to rozpowszechniają, tego zaprzestały i naprawiły wyrządzoną szkodę. Świat musi się opierać na standardach. 

Te fałszywe informacje pokazują, że emerytury są tak ważne, iż ludzie decydują się na przekłamania, by przekonać innych do swoich racji?

To obietnica zyskownej inwestycji, która w szybki sposób rozwiąże czyjś problem, jak zapewnić sobie dochód na stare lata. Złudzenie, że można łatwo uwolnić się od dylematu, nad którym pochylamy się zbiorowo, jako państwa i społeczeństwa, od 150 lat.

Czytaj więcej:

Panel ekonomistów

Minimalny wiek emerytalny w Polsce musi zostać podwyższony, szczególnie kobiet

Minimalny wiek emerytalny w Polsce trzeba podnieść, szczególnie dla kobiet, jeśli chcemy uniknąć głodowych emerytur – uważa większość ekonomistów. Ale sensowną reformę trudno sobie dzisiaj wyobrazić.

Pro

Nieprawda polega też na tym, że to zachęta do wcześniejszego kończenia aktywności zawodowej.

Tak. System emerytalny wprowadzony w 1999 roku opiera się na dwóch wielkościach: finansowej i demograficznej, czyli na zebranym przez daną osobę kapitale emerytalnym i średnim dalszym trwaniu jej życia. Im większy kapitał oraz im później przechodzimy na emeryturę, tym emerytura jest wyższa. To jest system bezpieczny dla państwa, ale wymagający od obywatela. Potrzebna jest ciągła edukacja i komunikowanie tego Polakom. Poza tym ze zmian demograficznych, które się dokonują w Polsce, wynika, że w latach 2040–2050 osoby pięćdziesięciokilkuletnie będą najbardziej atrakcyjnymi pracownikami. Dobrze, by pracodawcy już teraz przygotowali się do zarządzania pracownikami z różnych pokoleń. Z analizy absencji chorobowej wynika, że najczęściej na zwolnieniach są pracownicy w wieku 30–39 lat, a nie ci po pięćdziesiątce.

Jeden z ekonomistów mówi, że przyszła emerytura z ZUS powinna wystarczać na zaspokojenie minimalnego standardu życia. Ale jeśli chcemy, by był on wyższy, to powinniśmy zabezpieczyć się dodatkowo. Zgadza się pani z tym?

Na niedawnej konferencji podsumowującej istnienie w Polsce od pięciu lat pracowniczych planów kapitałowych (PPK) ekspert z Wielkiej Brytanii powiedział, że dobrze jest, jeśli na emeryturze 70 proc. dochodu, którym dysponuje osoba czy gospodarstwo domowe, pochodzi z systemu publicznego – powszechnego, obowiązkowego, a 30 proc. z dodatkowego – prywatnego. To, że 320 tys. firm posiada PPK, w ramach których jest 4,2 mln kont i aktywa o wartości 25 mld zł – to jest już postęp w tworzeniu w Polsce dodatkowego filara. Pamiętajmy o tym, że pieniądze w otwartych funduszach emerytalnych są częścią systemu publicznego, państwowego, a nie prywatnego. Jednak by istniał silny system dodatkowy, potrzebna jest kilkudziesięcioletnia perspektywa [na budowę tego systemu – red.].

Jakie są w Polsce proporcje w portfelu emerytów między systemem obowiązkowym a dobrowolnym?

Regularnie bada to Główny Urząd Statystyczny. Aż 84,5 proc. dochodów otrzymywanych na starość to dochód z publicznego systemu emerytalnego, czyli to, co wypłaca ZUS czy KRUS. Jak już wspomniałam, systemy emerytalne oparte na zdefiniowanej składce, w których wysokość świadczenia jest ściśle związana z wkładem do systemu, są zdecydowanie bezpieczniejsze dla państwa od innych systemów, ale też są bardzo wymagające dla ubezpieczonego. W Unii Europejskiej po zakończeniu aktywności zawodowej wysokość przyznanego świadczenia wynosi 50 proc. ostatnich zarobków. W takich systemach jak w Polsce stopa zastąpienia już w 2040 roku będzie na pewno niższa. Trudno powiedzieć, czy będzie to 40, czy 30 proc. Z drugiej strony pamiętajmy, że stopa zastąpienia to miara relatywna. Emerytury będą maleć relatywnie do wynagrodzeń. Ale wartość nominalna świadczeń, także w relacji do inflacji, będzie rosła. I będzie można za emerytury nabyć więcej.

Jednak teraz płace wielu osób nie są wysokie, a świadczenia wymuszają oszczędniejsze życie.

Dlatego tak ważna jest dywersyfikacja źródeł utrzymania na starość. W krajach Europy Zachodniej, w Niemczech, Wielkiej Brytanii, po to, by sektor prywatny stanowił 30 proc. wartości dochodów ludzi starszych, potrzebnych było kilkadziesiąt lat. Państwo jest regulatorem i ono musi zadbać o warunki do stworzenia prywatnego rynku. I to muszą być rozwiązania wymyślone na kilkadziesiąt lat. Tak, by moi studenci, którzy mnie pytają: „Jak będzie z naszymi emeryturami, pani profesor, czy je w ogóle dostaniemy?”, wiedzieli, co ich czeka i jakie mają możliwości oszczędzania na starość. Systemy emerytalne nie lubią ciągłych i gwałtownych zmian. Potrzebują spokoju, aby budować przewidywalność i zaufanie.

Nasz system emerytalny takiej szansy nie dostał. Właśnie jesteśmy w trakcie trzymiesięcznego „okna transferowego” między ZUS a OFE. Młodzi ludzie, którzy zaczynają pracę, mają cztery miesiące na zapisanie się do OFE, inaczej cała ich składka trafi do ZUS. To chyba nie daje równych szans obu formom oszczędzania? A nawet jeśli młodzi zdecydują się na OFE, to i tak te pieniądze, za pomocą suwaka bezpieczeństwa, trafią przed ich emeryturą do ZUS. To dobre rozwiązanie?

OFE i ZUS to elementy tego samego, publicznego systemu. Są zasilane tą samą, przymusowo zebraną składką emerytalną. Pracują w tym samym celu, choć różnymi metodami. W samym ZUS mamy konto i subkonto. Nawet jeśli składka nie trafi do OFE, albo też wróci z OFE dzięki suwakowi bezpieczeństwa, to trafi właśnie na subkonto [ubezpieczonego w ZUS – red.]. Środki na subkoncie zachowują pewne prawne cechy właściwe środkom znajdującym się w OFE. Są dziedziczne, podlegają podziałowi w razie śmierci czy rozwodu. Suwak i inne reformy filara kapitałowego wprowadzono w momencie kryzysu związanego z poziomem oficjalnego długu publicznego oraz kryzysu OFE. Aktywa finansowe są bardziej narażone na zewnętrzne czynniki ekonomiczne, na wahania koniunktury niż środki na subkoncie. Teraz sytuacja gospodarcza jest na tyle dobra, że stopy zwrotu w OFE są wysokie, wyższe niż waloryzacja subkonta. Ale jeszcze niedawno sytuacja była odwrotna. A wówczas ludzie też przechodzili na emerytury.

Czytaj więcej

OFE

OFE czy ZUS? Trwa okienko transferowe

Jeszcze do końca lipca możemy zdecydować, czy część naszej składki na ubezpieczenia społeczne ma trafiać do Otwartych Funduszy Emerytalnych. Eksperci są raczej na tak, wskazując na dobre wyniki inwestycyjne OFE.

Czyli zostawiłaby pani suwak, czy też zamieniła pieniądze w OFE (to wciąż ok. 15 mln rachunków) na formę prywatnego oszczędzania?

Otwarte fundusze emerytalne to był dobry pomysł jako część systemu publicznego, ale niestety zaniedbano kwestię zarządzania nimi. Wysokie były koszty utrzymania, prowizje. Zbyt wysoka była składka do filara kapitałowego, która uniemożliwiała zachowanie płynności finansowej w filarze publicznym. OFE przetrwały w formie szczątkowej, fakultatywnej, ze znacząco niższą składką. Istnienie subkonta nie jest obarczone tyloma ryzykami, co inwestowanie w OFE. Jednak przed jakąkolwiek zmianą należy przeprowadzić porządną analizę ekonomiczną. Nie powinna być to decyzja polityczna, ale ekonomiczna. Cały czas mówimy o emeryturze publicznej, a więc tej, za którą odpowiada państwo, i to trzeba mieć na uwadze.

Czy są jakieś miejsca w systemie ubezpieczeń społecznych, w których marnotrawimy pieniądze?

Odpowiem inaczej: gdzie zaoszczędziliśmy pieniądze. Przed reformą e-składki, czyli przed 2018 rokiem, sytuacja z zaległościami składkowymi płatników, głównie firm, była – mówiąc dyplomatycznie – trudna i skomplikowana. Tak naprawdę nie wiadomo było, jak wysokie są te należności, jakich lat dotyczą. Niekiedy, zanim pracownicy ZUS dotarli do dokumentów, bywało, że należności się przedawniły. Dlatego tak ważne było wprowadzenie systemu e-składki z jednym przelewem i zasadą, że jeśli istnieją zaległości, to bieżące składki zapisujemy na poczet najstarszych należności. W ten sposób ograniczyliśmy narastanie zobowiązań oraz ich przedawnianie się. To zaś, że przedsiębiorca zleca jeden standardowy przelew, a ZUS sam rozksięgowuje wpłaty na poszczególne fundusze, także jest udogodnieniem. Gdyby nie ta zmiana, nie udałoby się nam zabezpieczyć prawie 40 mld zł. Dla tak dużego funduszu, jakim jest Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, i tak powszechnego systemu ubezpieczeniowego naprawdę istotne są w obecnej chwili: elektronizacja i automatyzacja, e-usługi dla obywateli. Ważne też było wprowadzenie zasady, że można składać dokumenty we wszystkich placówkach, a nie tylko tam, gdzie się mieszka. Podam przykład emerytur. ZUS wypłaca regularnie 8,5 mln świadczeń długoterminowych. Aby sprawnie załatwiać wszystkie wnioski od klientów w tym obszarze, potrzebuje pracy ok. 9 tys. osób. Przy świadczeniach dla rodzin, które ZUS obsługuje w pełni elektronicznie, w 95 proc. automatycznie, bezgotówkowo – to ok. 15 mln wniosków rocznie w sprawie 800+, 300+, rodzicielskiego kapitału opiekuńczego i dofinansowania żłobkowego – wystarczyło ok. 100 osób. Teraz może nieco więcej, bo ten sam zespół obsługuje od początku roku również wnioski o świadczenie wspierające dla osób z niesamodzielnością.

Sprawna komunikacja elektroniczna potrzebna była także w sprawach migracji zarobkowej i świadczeń międzynarodowych. Rocznie wydajemy ok. 850 tys. zaświadczeń A1, które są potrzebne przede wszystkim pracownikom delegowanym do innych krajów UE. Gdy rozpoczynałam misję w ZUS, wciąż słyszałam od moich niemieckich, holenderskich czy francuskich kolegów, że delegowanie to jest fikcja, że przy inspekcji te osoby nie legitymują się odpowiednimi dokumentami, a jeśli nawet, to papierowymi i zawierającymi błędy. Liczba korekt była ogromna. Dlatego najpierw stworzyliśmy centralną bazę wydawanych w ZUS zaświadczeń A1, następnie nowoczesną platformę do przyjmowania i wydawania tych dokumentów elektronicznie, przesyłania informacji o tych dokumentach za granicę, a wreszcie wygodne kreatory wniosków oraz internetową wyszukiwarkę do natychmiastowego sprawdzenia autentyczności zaświadczenia z dowolnego miejsca na Ziemi. Wydajemy dokument poświadczający ubezpieczenie w Polsce, a inspektor na budowie w Niemczech, we Francji, w Belgii może je od razu sprawdzić. To naprawdę sukces ZUS, choć dla większości niezauważalny.

A czy są takie miejsca w systemie emerytalnym, sytuacje, w których moglibyśmy poprawić pozyskiwanie pieniędzy? Teraz na przykład mówi się o oskładkowaniu wszystkich umów zlecenia. Różnie traktowani są też emeryci pracownicy i emeryci przedsiębiorcy. Pierwsi muszą się zwolnić z pracy, aby pobrać emeryturę, drudzy nie muszą zamykać firmy.

Oskładkowanie umów zlecenia jest przewidziane w KPO. Doniesienia, że ta reforma mogłaby być zakrojona szerzej, niż wymagać tego będzie treść kamienia milowego, to dobra wiadomość. Zmiana objęłaby również liczne przypadki zbiegu kilku rodzajów działalności czy umów. Dzisiaj w takich przypadkach obowiązkowe oskładkowanie jest często ograniczone do jednego tytułu do ubezpieczeń albo do określonego minimalnego progu, na przykład do poziomu minimalnego wynagrodzenia. Cierpią na tym przyszłe uprawnienia miliona osób do emerytur, rent czy zasiłków. Natomiast jeżeli chodzi o świadczenia z ZUS, to w przyszłości coraz więcej z nich będzie ustalane na podstawie baz danych, a nie dokumentacji papierowej sprzed pół wieku. To zwiększy pewność uprawnień i szybkość postępowań. Po osiągnięciu wieku emerytalnego uzyskiwanie dochodów z aktywności zawodowej nie zmniejsza niczyjej emerytury. Ale czy rzeczywiście pracownik musi się zwolnić choćby na jeden dzień, aby w pełni przejść na emeryturę? Przepis to stanowiący ma swoją historię; nie zawsze obowiązywał.

Czy istnieje granica czasowa, do której system ubezpieczeń społecznych pozostanie wydolny? Czy pokazuje się, jakie dopłaty z budżetu będą potrzebne w przyszłości, czego nam będzie brakowało? Czy jest granica wydolności takiego systemu emerytalnego jak nasz?

System ubezpieczeń społecznych polega na tym, że to państwo go ustanawia, utrzymuje, rozwija i daje gwarancję wypłaty. Gwarancję tę zapisano w konstytucji. Modelowo nie jest realne, by zawsze w całości wydatki funduszu ubezpieczeniowego były zaspokojone składkami. Choćby ze względu na różnice w liczebności różnych kohort wiekowych, fluktuacje na rynku pracy, zmiany prawne w systemie, wreszcie indywidualne decyzje ubezpieczonych, które są niemożliwe do przewidzenia. Gdy ponad osiem lat temu zaczynałam misję w ZUS, stopień pokrycia wydatków składkami wynosił ok. 69 proc. W 2022 roku było to 85 proc., a w roku ubiegłym – blisko 84 proc. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje wprost, że dotacja z budżetu państwa jest jednym z rodzajów przychodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. To potwierdza obowiązek państwa dokonania dopłaty.

Ale czy ze względów demograficznych dopłaty za 20–30 lat nie będą tak wysokie, że system składkowy przestanie mieć sens?

Sprawa podstawowa to przyczyna dzisiejszych dopłat – honorowanie uprawnień nadanych jeszcze przez stary, niewydolny system. Mamy wciąż emerytów ze świadczeniami przyznanymi w tamtym systemie. Ale mamy też, już w nowym systemie, kapitał początkowy, czyli również uprawnienia wynikające jeszcze ze starego systemu. A teraz popatrzmy w przyszłość, czyli na prognozy, które sporządza ZUS. Średnioterminowo wydolność FUS może w najbliższych latach nieco spaść z uwagi na efekt wyżów i niżów demograficznych. Ale długoterminowo te prognozy pokazują odporność nowego systemu emerytalnego na zmiany demograficzne – i tym razem mamy na myśli zmiany trwałe, dotyczące struktury polskiej populacji, starzenia się społeczeństwa. Dodatkowo po 2040 roku, po prawie pół wieku od czasu reformy, znikną kosztowne zobowiązania wygenerowane przez stary system emerytalny. Dlatego przyjmując dzisiejszy stan prawny, dopłaty do funduszu emerytalnego będą za kilka dekad niższe w relacji do PKB. Pewne znaczenie ma też fundusz chorobowy i pytanie, w jakim kierunku pójdzie legislacja, bo dzisiaj jest to właśnie drugi obok emerytalnego deficytowy fundusz. A nadwyżki wykazują fundusz rentowy i wypadkowy. W prognozach większość elementów jest szacunkiem, ale wielką niewiadomą jest to, ile osób w wieku emerytalnym będzie pracowało, a ile pobierało świadczenia.

Przedział czasowy od reformy emerytalnej w 1999 roku do owego roku 2040 pokazuje, z jakiej perspektywy politycy powinni patrzeć na zmiany w systemie ubezpieczeniowym.

Tak, to jest właśnie całe przyszłe życie zawodowe moich obecnych studentów.

Czy dobrym pomysłem było „powkładanie” różnych świadczeń rodzinnych do funduszu chorobowego, bo akurat był na plusie? Już od kilku lat nie jest i to także zwiększa potrzebę dotowania FUS.

Składkę w wysokości 2,45 proc. wynagrodzenia skalkulowano w 1999 roku, stosownie do zakresu przysługujących i wypłacanych wówczas świadczeń. Warto przypomnieć, że jeszcze w 2009 roku fundusz wygenerował prawie 4-proc. nadwyżkę. Ale zakres podmiotowy i przedmiotowy ochrony ubezpieczeniowej znacznie poszerzono. Wydłużono i wprowadzono nowe urlopy związane z macierzyństwem i rodzicielstwem, skrócono okresy wyczekiwania na prawo do zasiłków. Zmiany skądinąd słuszne, ale pociągające skutki finansowe. Pierwszy deficyt pojawił się w 2010 roku i bardzo szybko utraciliśmy adekwatność składek i świadczeń. Wydolność funduszu spadła poniżej 60 proc. w połowie ubiegłej dekady, potem było nieco lepiej, aż do pandemii, kiedy deficyt sięgnął prawie połowy funduszu. Kilka lat temu wprowadzono niewielką część wypracowanych przez nas propozycji i dało to rezultaty takie, że obecnie wydolność funduszu wynosi prawie 80 proc. Teraz padają propozycje, by z tego funduszu były wypłacane środki kompensujące utracony dochód od pierwszego dnia zwolnienia lekarskiego. To oznaczałoby kolejne znaczące obciążenie dla funduszu chorobowego.

Czy powinny istnieć osobne zasady emerytalne i fundusze dla pracowników i rolników?

W wielu innych krajach, tak jak w Polsce, rolnicy mają swoje odrębne systemy ubezpieczeniowe. Najczęściej również są one silnie dotowane, z niewielkim udziałem składek. Tylko że tam te systemy obejmują 1–2 proc. ludności, a u nas ok. 8 proc. Uważam, że warto pracować nad koncepcją uniwersalnych rozwiązań, ich uproszczeniem. Warto się zastanowić nad niektórymi zasadami. Na początek, nawet nie zmieniając poszczególnych uprawnień, czy możliwe jest, aby istniał jeden system organizacyjny czy informatyczny dla obu systemów ubezpieczeniowych?

Lepiej podnosić minimalne świadczenia (emeryturę, rentę) czy wypłacać roczne dodatki, czyli 13. i 14. emeryturę?

Te jednorazowe świadczenia wspierają budżety gospodarstw domowych emerytów i rencistów, ale nie tylko, bo przysługują szerszemu kręgowi osób. Jednak, co ważne, nie są finansowane z funduszy ubezpieczeniowych, lecz z budżetu państwa. Dla mnie było najważniejsze, by tak się nie stało. I udało się temu zapobiec. Kiedyś finansował to Fundusz Solidarnościowy, a od tego roku po prostu budżet państwa. Państwo musi robić analizy, patrzeć, jak te świadczenia pomagają zwiększyć dochody i dla jakiej zbiorowości, np. według rodzaju świadczenia czy poziomu dochodu, stanowią poważne zabezpieczenie, a dla jakiej mniejsze. Na wszystko trzeba patrzeć odpowiedzialnie, ekonomicznie, ale i społecznie.

Czy jest coś, czego nie udało się zmienić, gdy szefowała pani ZUS?

W tak wielkiej organizacji, wokół której tak wiele się dzieje, nie jest możliwe zrealizowanie wszystkiego, o czym tylko się pomyśli, naprawa wszystkiego, co się zauważy. Każdy pomysł to niezliczone rozmowy, analizy, koncepcje, narady, realizacja, komunikacja, monitorowanie, gaszenie pożarów, ewaluacja. Wiele zasobów zabiera też realizacja obowiązków nakładanych przez ustawodawcę. Przepisy prawa trzeba bezwzględnie wykonać. Zmiany optymalizacyjne, nawet bardzo istotne, muszą czasem poczekać.