Elżbieta Buczek, Jacek Dubois: Kto odpowiada za straty przedsiębiorców związane z koronawirusem

Gdyby odejść od politycznej propagandy i zastanowić się, czy Polska była przygotowana do walki z koronawirusem, to analiza nie dałaby dobrego świadectwa rządzącym. W 2019 r. Agencja Rezerw Materiałowych wyprzedała zapasy środków ochronnych, co pozwala domniemywać, że niebezpieczeństwo pandemii nie było brane pod uwagę. Gdy na przełomie roku pojawiły się informacje o nowym wirusie, na całym świecie wprowadzano na lotniskach środki bezpieczeństwa. W tym samym czasie na polskich lotniskach długo brakowało zainteresowania przyjezdnymi.

Epidemia dotarła do Europy i pojawiły się pierwsze ogniska zapalne, a minister zdrowia wyruszył na narciarskie wakacje. Wybuchła zaraza, a w kraju brak było podstawowych środków higieny do walki z epidemią. Rozpoczął się chaos ich pozyskiwania. Państwo dokonywało zakupów od instruktora narciarskiego lub sprowadzało z zagranicy towary bez certyfikatów. Gdy w kraju pojawiły się pierwsze ofiary epidemii, rządzący wpadli w panikę i zaczęli wprowadzać regulacje prawne mające na celu walkę z epidemią, ale głównie ograniczali prawa i wolności obywatelskie.

Czytaj także: Koronawirus: czy jest szansa na odszkodowanie za straty poniesione w wyniku wprowadzenia ograniczeń

Konsekwencją było ograniczenie lub wstrzymanie działalności gospodarczej wielu podmiotów. Przestały funkcjonować kina, teatry, sklepy, hotele, restauracje, zaprzestali świadczyć usługi fryzjerzy czy dentyści. W ślad za ograniczeniami pojawiły się szumnie zapowiadane przez rząd tarcze ochronne dla poszkodowanych przedsiębiorców.

Kto za to odpowiada

W większości jednak przypadków programy pomocowe nie rekompensowały całości strat przedsiębiorców, a niektórych w ogóle nie dotyczyły. W efekcie część firm zbankrutowała, część zaś poniosła dotkliwe straty. Przedsiębiorcy coraz częściej zadają pytanie, kto za nie odpowiada. Czy są one efektem ryzyka gospodarczego, czy też wynikiem zaniedbań lub niewspółmiernych decyzji państwa, za które powinno finansowo odpowiedzieć wobec przedsiębiorców. Próbując znaleźć odpowiedź należy się zastanowić, czy Polska była przygotowana prawnie na zagrożenie epidemiczne. Odpowiedź brzmi: tak. W Konstytucji RP przewidziano różne sytuacje zagrożenia państwa i jako narzędzie przeciwdziałania im przewidziano możliwość wprowadzenia stanu wojennego, wyjątkowego albo klęski żywiołowej.

W art. 232 konstytucji określono, kiedy możliwe jest ograniczanie wolności konstytucyjnych w sytuacji katastrofy naturalnej lub klęski technicznej noszącej znamiona klęski żywiołowej.

Szczegółowe unormowania wprowadzone zostały ustawą z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Przewiduje uprawnienie Rady Ministrów do ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, gdy masowo występują choroby zakaźne. Gdy zatem pojawiła się pandemia, możliwe było natychmiastowe zastosowanie uregulowań ograniczających konstytucyjne wolności, w tym prowadzenie działalności gospodarczej.

Roszczenia odszkodowawcze

Zdając sobie sprawę ze strat, które poniosą obywatele, ustawodawca ustalił w ustawie z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Ograniczył je do rzeczywistych strat majątkowych i wyłączył możliwość dochodzenia nieosiągniętych korzyści.

Stan klęski żywiołowej nie został jednak w Polsce przez Radę Ministrów wprowadzony, pomimo że zaistniały wszystkie potrzebne przesłanki. Dlaczego? Opowiedź jest prosta: z powodu wyborów. Ustawa o stanie klęski żywiołowej zawieszała w okresie jego trwania i w okresie następującym po nim możliwość przeprowadzenia wyborów. Rząd, zdając sobie sprawę, że kandydat rządzącej partii w okresie trwania pandemii był faworytem w wyborach na stanowisko prezydenta, zaś po ustaniu pandemii może się to zmienić, zdecydował się za wszelką cenę je przeprowadzić w trakcie pandemii. Z tego powodu nie zdecydował się na działania prawne wynikające z konstytucji, które podjąć powinien, i zamiast wprowadzenia stanu klęski żywiołowej postanowił obejść prawo poprzez wprowadzanie przepisów ograniczających prawa obywateli w taki sam sposób, jak przewidziane jest to w ustawie o stanie klęski żywiołowej. Nie ogłosił jednak takiego stanu, a jedynie wprowadził nowe przepisy ograniczające prawa obywateli.

W kraju zapanował zatem faktyczny stan klęski żywiołowej bez wprowadzenia stosownego trybu wynikającego z konstytucji.

Ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zmieniono m.in. ustawę z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez dodanie art. 46b, dającego możliwość ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Na tej podstawie zaczęto wydawać rozporządzenia skutkujące koniecznością zawieszenia lub ograniczenia działalności gospodarczej wielu podmiotów. W przepisach tych nie przewidziano jednak możliwości dochodzenia poniesionych strat od Skarbu Państwa. W konsekwencji ich straty nie zostały zrekompensowane.

Czy możliwe jest zatem dochodzenie zrekompensowania tych strat przez przedsiębiorców? Zastanówmy się, czy te ograniczenia wprowadzone bez ogłoszenia stanu kląski żywiołowej są zgodne z przepisami konstytucji, a w konsekwencji, czy działania organów konstytucyjnych są legalne, ponieważ ich nielegalność lub niewspółmierność może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa na podstawie art. 417 i nast. kodeksu cywilnego. W art. 20 Konstytucji RP, wyrażono zasadę wolności gospodarczej, której ograniczenie zgodnie z art. 22 konstytucji jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny.

Swoboda przedsiębiorców

Wolnością gospodarczą jest swoboda w decydowaniu o rozpoczęciu działalności gospodarczej, jej prowadzeniu oraz zakończeniu, a także swoboda wyboru formy organizacyjnej oraz sposobu jej prowadzenia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2012 r., sygn. K 22/09, oraz z 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04). Artykuł 22 konstytucji zawęża możliwość dokonania takich ograniczeń w akcie podwykonawczym – rozporządzeniu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, „(...) zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 Konstytucji. W przeciwnym bowiem razie wprowadzenie przez Konstytucję dodatkowego wymagania, iż pewne materie mogą być regulowane «tylko w drodze ustawy» byłoby pozbawione znaczenia prawnego".

Nie jest zatem możliwe pełne wprowadzenie i kompleksowe uregulowanie zakazów wyłącznie w drodze rozporządzenia. Tymczasem art. 46a i 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. w całości powierza Radzie Ministrów kompleksowe wydanie rozporządzeń ograniczających wolność działalności gospodarczej.

Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę na gruncie art. 22 konstytucji, jest możliwość wprowadzania w drodze ustawy jedynie ograniczeń wolności działalności gospodarczej, a nie jej całkowitego zakazania i wyłączenia możliwości jej prowadzenia, co zostało przewidziane w niektórych rozporządzeniach. Jeśli zatem przepisy Konstytucji RP dopuszczają wyłącznie możliwość ograniczenia prawa wolności gospodarczej, to całkowite wyłączenie możliwości jej prowadzenia – uniemożliwienie korzystania z niej przez określony czas, zbliża się de facto do ,,wywłaszczenia" z określonego prawa.

Przedsiębiorca traci prawo do prowadzenia działalności, pomimo że formalnie odebranie tego prawa nie przejawia się w indywidualnej decyzji organu publicznego. W wyroku z 14 marca 2000 r., P 5/99, TK uznał, że pojęcie wywłaszczenia powinno być rozumiane szeroko, jako ,,wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę". Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ,,wywłaszczenie" rodzi skutek odszkodowawczy, przez co rozumie się możliwość żądania odszkodowania równego wartości utraconego prawa. Brakuje zaś takiego uregulowania w przepisach ustawy z 2 marca 2020 r. oraz rozporządzeniach ministra zdrowia i Rady Ministrów, przy jednoczesnym wywłaszczeniu przedsiębiorców z prawa wolności gospodarczej.