Kwiędacz-Palosz, Warso-Buchanan : Ze smogiem do Strasburga

Tuż przed świętami do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu trafiły cztery skargi przeciwko Polsce. Powód: brak możliwości zaskarżenia mazowieckiego programu ochrony powietrza, czyli aktu prawa miejscowego, którego zadaniem jest poprawa jakości powietrza.

Skargi zostały wniesione m.in. przez warszawską aktywistkę i matkę dziecka chorego na astmę, spadkobierców mieszkańca Mokotowa, który chorował na serce i zmarł w trakcie postępowania krajowego oraz Fundację ClientEarth Prawnicy dla Ziemi i Stowarzyszenie Miasto Jest Nasze.

Wszystkim skarżącym, zarówno osobom fizycznym, jak i organizacjom pozarządowym, w tym naszej fundacji, legitymacji procesowej do zaskarżenia programu ochrony powietrza odmówił we wrześniu 2022 r. ostatecznym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny.

Do Strasburga skarżymy naruszenie aż trzech artykułów Europejskiej konwencji praw człowieka. Chodzi o art. 6 gwarantujący prawo do rzetelnego procesu sądowego, którego istotnym aspektem jest prawo wniesienia sprawy do sądu, art. 13 dotyczący prawa do skutecznego środka odwoławczego oraz art. 8 gwarantujący prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, w kontekście prawa do czystego i zdrowego powietrza.

Czytaj więcej

W sądzie i w urzędzie

Strasburg zajmie się polskim smogiem

Fundacja ClientEarth, Stowarzyszenie Miasto jest Nasze oraz pięcioro warszawiaków złożyło skargę na poziom zanieczyszczenia powietrza w stolicy.

Zabójczy smog

Jakość powietrza w Polsce od lat nie spełnia norm określonych przepisami prawa, a tym bardziej znacząco zaostrzonych standardów, określonych przez zaktualizowane w 2021 r. wytyczne Światowej Organizacji Zdrowia. Jak podała Najwyższa Izba Kontroli (NIK) w raporcie z 2018 r., Polska jest jednym z krajów UE z najgorszą jakością powietrza.

Z kolejnych raportów NIK, przygotowanych w latach 2020–2022, wynika, że działania władz nie prowadzą do poprawy jakości powietrza. Na przykład w ramach ostatniego raportu z 2022 r. dokonano oceny efektywności flagowego programu rządowego „Czyste powietrze”, którego celem jest m.in. finansowanie wymiany źródeł ciepła. Z analiz Izby wynika, że przez trzy pierwsze lata realizacji programu wymieniono tylko 2,4 proc. kotłów starej generacji na niskoemisyjne. W ocenie NIK oznacza to, że na planowany efekt poprawy jakości powietrza trzeba będzie czekać znacznie dłużej.

Toksyczne powietrze niesie ryzyko wystąpienia wielu schorzeń i zaostrzenia objawów niektórych chorób, w tym astmy, udaru mózgu, choroby wieńcowej, przewlekłej obturacyjnej choroby płuc. Przyczynia się do przedwczesnych porodów, niskiej wagi urodzeniowej noworodków oraz infekcji układu oddechowego, takich jak zapalenie oskrzeli czy płuc.

Prawo do zdrowego środowiska?

Mając na uwadze te fakty, szczególnie istotne są zarzuty skarżących związane ze złą jakością powietrza pod art. 8 Konwencji. Choć w jej tekście nie znajdziemy gwarancji prawa do zdrowego środowiska, to orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, powołując się na ten artykuł, uznało istotne elementy tego prawa. Z kolei dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach środowiskowych ma funkcję demokratycznego narzędzia ochrony środowiska. W konsekwencji bardzo ważne jest ustalenie, komu przysługuje legitymacja skargowa i jakie decyzje, działania i zaniechania mogą stanowić przedmiot skargi. Z analizy orzecznictwa strasburskiego wynika, że ETPCz jest tego świadomy, co ilustruje legitymacja skargowa przyznana organizacjom pozarządowym działającym na rzecz ochrony środowiska.

Skierowanie postępowania przed Trybunał to kluczowy etap prowadzonych przez Fundację ClientEarth postępowań strategicznych w obszarze jakości powietrza. To działanie prawne o charakterze systemowym, polegające na prowadzeniu postępowań sądowych w interesie publicznym. Celem jest zmiana prawa lub praktyki jego stosowania. Postępowanie przed Trybunałem jest szczególnie istotne w związku z rosnącym znaczeniem jego wyroków, ponieważ zobowiązanie do ich wykonania wynika bezpośrednio z Konwencji i wiąże członków Rady Europy, w tym Polskę.

Upodmiotowieni obywatele

Na uwagę zasługuje również aspekt upodmiotowienia obywateli. Są oni pozbawieni możliwości zaskarżenia przed sądem prawa lokalnego i nie mają realnego wpływu na kształt tak ważnych dokumentów, jak programy ochrony powietrza. Brak sądowej kontroli środków naprawczych, która byłaby inicjowana przez mieszkańców danego regionu indywidualnie czy w grupie, znacząco ogranicza ich prawa podmiotowe. Prowadzi również do przyjmowania przez władze wojewódzkie nieskutecznych środków naprawczych, a jakość powietrza nie poprawia się w tempie zgodnym z wymogami prawa.

Warto zauważyć, że sądy krajowe dopuszczają zaskarżenie programów przez podmioty gospodarcze, których interes gospodarczy mógłby zostać naruszony przez środki w nich przyjęte, na przykład producentów pieców grzewczych czy gminy, które domagają się złagodzenia nakładanych na nie obowiązków, co prowadzi do pogorszenia ochrony powietrza.

Hierarchia praw

W naszej ocenie nieuzasadnione jest objęcie tak szeroką ochroną prawną wolności gospodarczej czy ekonomicznego interesu gminy i wywodzenie z tych praw ich legitymacji skargowej przy jednoczesnym ograniczeniu praw osób fizycznych doświadczających skutków oddychania toksycznym powietrzem. W szczególności, mając na uwadze konstytucyjną hierarchię praw i wolności oraz fakt, iż osoby indywidualne jako źródło naruszenia swojego interesu prawnego wskazują prawo do zdrowia czy ochrony życia prywatnego i którym na podstawie Konstytucji RP przysługuje taka sama, jeśli nie wyższa, ochrona.

Co zrobi Trybunał?

Jeżeli skargi zostaną przez Trybunał uznane za dopuszczalne, na kolejnym etapie zostaną przekazane wraz z dodatkowymi pytaniami dla obu stron (skarżących i rządu). Następnie można spodziewać się wyroku.

Wyrok ETPC musi być przez Polskę wykonany. Artykuł 46 konwencji nakłada na państwa obowiązek przestrzegania ostatecznych wyroków Trybunału. Mimo że wyrok wiąże jedynie w konkretnej sprawie, Trybunał może, i często z tego uprawnienia korzysta, wskazać w orzeczeniu zalecane środki, jakie powinno podjąć państwo. Tym samym realizacja środka indywidualnego, zobowiązującego państwo do usunięcia wobec skarżącego naruszenia konwencji stwierdzonego przez Trybunał, ewentualnie także do wypłaty zadośćuczynienia pieniężnego, nie oznacza, że państwo trwale usunęło przyczyny naruszenia konwencji. Konieczne jest przyjęcie środków generalnych, zwykle poprzez zmianę ustawodawstwa lub praktyki.

Na tym właśnie polega strategiczny charakter naszych pozwów. Mamy nadzieję, że skoro w Polsce osoby fizyczne i organizacje pozarządowe nie mogą skarżyć nieskutecznych programów ochrony powietrza, pomoże nam Strasburg.

Małgorzata Kwiędacz-Palosz jest starszą prawniczką w Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi.