Bohdan Wyżnikiewicz: Reformy bez ekspertów

Spychanie niezależnych ekspertów przez rządzących na margines i opieranie strategicznych decyzji w kwestiach społecznych i gospodarczych na kalkulacjach politycznych spowodowało głośną rezygnację większości członków Rady Medycznej przy premierze. To potwierdzenie nasilającego się zjawiska lekceważenia niezależnych ekspertów.

Jako osoba, która przez ostatnie 30 lat pracowała w niezależnych think tankach, zauważyłem, że korzystanie przez rządzących z opinii niezależnych ekspertów zmniejszało się już od połowy lat 90. Nie chodzi o to, by rady ekspertów były bezkrytycznie wprowadzane do polityki gospodarczej i społecznej. Już od dawna zmiany w takich politykach nie pochodziły od ekspertów. Chodzi o to, że rzeczowe opinie wsparte trudną do obalenia argumentacją są ignorowane, a nawet publicznie wyśmiewane. Tymczasem eksperci ostrzegają przed nieuniknionymi negatywnymi skutkami proponowanych czy wprowadzanych zmian. I często pokazują sposób rozwiązywania problemów.

Reformy z sukcesem

Warto przypomnieć, że transformacja polskiej gospodarki była oparta na tzw. planie Balcerowicza, czyli strategii zmian systemowych opracowywanych przez dłuższy okres przez grupę krajowych ekspertów w SGPiS (obecnie SGH), wspomaganych przez zagranicznych konsultantów. Przedsięwzięcie było epokowe, a jego trudność można porównać z robieniem jajka z jajecznicy. Kuracja szokowa pozwoliła w najkrótszym czasie w tej części Europy wyjść z recesji transformacyjnej na ścieżkę szybkiego wzrostu. Dzisiejsi recenzenci efektów koncepcji przełożonych na działania przez ekipę gospodarczą Leszka Balcerowicza wytykają rozmaite faktyczne i wydumane potknięcia dostrzeżone ex post. Nie zmienia to faktu, że bilans zmian jest zdecydowanie pozytywny.

Inny przykład udanych reform opracowanych przez niezależnych ekspertów to wyciągnięcie Irlandii z niezwykle trudnej sytuacji gospodarczej w latach 80. Koncepcja reform nie powstała tam w wyniku prac i przemyśleń polityków, lecz w grupie niezależnych ekspertów IPRG (Internal Policy Review Group), którym udało się przekonać rząd do proponowanej strategii gospodarczej. Po zawarciu ugody społecznej, pozwalającej na realizację bolesnych dla społeczeństwa reform, Irlandia uzyskała wzrost gospodarczy, określany przez niektórych mianem cudu. Kraj ten wyprzedził Wielką Brytanię pod względem PKB per capita.

Jednym z zapowiadanych efektów programu Rodzina 500+ miało być podniesienie współczynnika dzietności w Polsce. Eksperci ostrzegali, że nie jest to właściwa droga poprawy dzietności, dużo lepsze efekty dałyby nakłady na tzw. opiekę pozarodzicielską (m.in. żłobki, przedszkola). Ostrzegali również przed pokusą opuszczania rynku pracy przez młode kobiety o niskich dochodach z pracy. Co prawda zmniejszył się zasięg skrajnego ubóstwa, ale po pewnym czasie zaczął się zwiększać.

Były wicepremier zajmujący się gospodarką w wywiadzie dla „Newsweeka” i były minister finansów, który podał się do dymisji po falstarcie Polskiego Ładu, w wywiadzie dla „Rzeczypospolitej” ujawnili zdumiewające kulisy prac nad tworzeniem Polskiego Ładu. Do opracowanej przez wąskie grono polityków koncepcji gruntownej reformy podatkowej dorzucono interesy kilku resortów. Nad spójnością ekonomiczną reformy miał czuwać państwowy think tank Polski Instytut Ekonomiczny. Najlepiej dopracowany został efekt PR (nikt nie straci finansowo poza cwaniakami), który w konfrontacji z realizacją reformy okazał się wydmuszką.

Co poszło nie tak

Przyczyn niepowodzenia Polskiego Ładu można wskazać wiele. Nie skorzystano z krajowych i międzynarodowych strategii i doświadczeń we wprowadzaniu reform podatkowych. Zamiast tego stworzono systemowego dziwoląga. Próbą naprawy błędów i negatywnych efektów stało się mnożenie protez systemowych.

Grzechem pierworodnym reformy podatkowej było obranie za priorytet rozwiązań, które najbardziej satysfakcjonowałyby osoby o najniższych i niskich dochodach. Miałoby to poszerzyć elektorat autorów reformy. Pochodną takiego podejścia było niedopracowanie efektów finansowych dla podatników, co już w pierwszym miesiącu obowiązywania Polskiego Ładu wzbudziło powszechne niezadowolenie. Zaważył tu brak rzetelnej ekspertyzy ekonomicznej i debaty eksperckiej, a także słaba pozycja ministra finansów. Utarta w transformacji rola ministra finansów jako kreatora polityki gospodarczej została przekształcona w tym przypadku w wykonawcę koncepcji polityków.

Konsekwencją takiego podejścia stało się komplikowanie już i tak zagmatwanego systemu podatkowego. Nie tylko doradcy podatkowi i księgowi, ale także urzędnicy organów skarbowych gubili się w próbach zrozumienia logiki nowego systemu. Irytację pogłębiało szukanie przez rządzących winnych zamieszania wszędzie poza sobą i karmienie opinii publicznej populistycznymi hasłami o korzyściach dla wszystkich. Taka strategia komunikacji społecznej jest w opozycji do postawy twórców reform irlandzkich i planu Balcerowicza, gdzie obietnica sukcesu gospodarczego miała być poprzedzona zaciskaniem pasa.

Kolejnym błędem tej reformy był pośpiech w tworzeniu prawa, prowadzący do bałaganu legislacyjnego. Sprawa ta została omówiona w artykule pod wymownym tytułem „Pośpiech przyczyną nieładu” („Rzeczpospolita” 17.03.2022). Zadziwia podana w tekście informacja, że według analiz Grand Thornton na dziewięć ustaw Polskiego Ładu aż osiem zostało uchwalonych z naruszeniem prawa.

Sponiewierana klasa średnia

Jednym z efektów ubocznych Polskiego Ładu jest instrumentalne potraktowanie polskiej klasy średniej. Przed pojawieniem się zmian pojęcie to rzadko pojawiało się w debacie publicznej. Dziesięć lat temu w książce „Polska klasa średnia” wybitny socjolog prof. Henryk Domański pisał, że „podstawowym elementem struktury społecznej w krajach kapitalistycznych jest klasa średnia”, która „mobilizuje do działań oraz pobudza efektywność i jest czynnikiem stabilizacji systemu”. Idąc tym tropem, w 2015 r. w artykule opublikowanym na portalu Obserwator Finansowy, oszacowałem rozmiary klasy średniej na około 3 mln osób, przyjmując dwa kryteria: dochodowe (6–40 tys. zł brutto miesięcznie) i partycypacyjne, czyli odgrywanie roli w gospodarce, takiej jak tworzenie miejsc pracy przez przedsiębiorców, kreowanie zmian na rynku, generowanie oszczędności, a także tworzenie popytu na dobra z wyższej półki. Istotne jest też uczestnictwo w życiu społecznym, kreowanie wzorców zachowań społecznych, kształtowanie opinii publicznej, wpływ na legislację itd. Klasę średnią tworzą w większości ludzie z wyższym wykształceniem, ale nie jest to warunek konieczny w przypadku przedsiębiorców. Mój szacunek dla 2017 r., uwzględniający inflację i wzrost dochodów, wyniósł 3,6 mln osób.