Bochniarz, Witucki: Odbudowa Ukrainy nie może czekać

W świecie przerażonym agresją Rosji na Ukrainę i konsekwencjami wojny, z wielu stron słychać głosy o skali wyzwań, jakim jest odbudowa Ukrainy. Np. w raporcie CEPR Press padają kwoty 500–1000 mld dol. wyliczone przez rząd Ukrainy i Szkołę Główną Handlową z Kijowa czy 400 mld dol. wg Banku Światowego. Ale odbudowa Ukrainy to nie tylko infrastruktura, kluczowe będą wartości i instytucje, które powinny na ich bazie się zreformować albo wręcz powstać. Kluczowy dla powodzenia może być plan kandydowania Ukrainy na członka Unii Europejskiej.

Polska, z podobną strukturą gospodarki, liczbą ludności, podobną kulturą i doświadczeniem życia w radzieckiej strefie, może być dobrym mentorem instytucji publicznych i ukraińskich organizacji biznesowych w przygotowaniu scenariusza dla nowej Ukrainy. Mamy unikatową szansę wykorzystania naszego doświadczenia transformacji. Kiedy zaczynaliśmy po 1989 roku drogę do demokracji i wolnego rynku, nie bardzo było z czyich rozwiązań korzystać. Recepty dojrzałych demokracji nie nadawały do nowej sytuacji przejścia od gospodarki centralnie sterowanej i planowanej do rynkowej.

Dzisiaj jesteśmy w innym miejscu. Po kryzysie finansowym, pandemii i teraz wojny, musimy szukać nowych nowego spojrzenia, uzupełnionego o kwestie Zielonego Ładu, wzmocnienia bezpieczeństwa i odporności, cyfryzacji, nowych technologii. Ukraina budując od nowa może przeskoczyć pewien etap rozwoju i uniknąć naszych błędów czy zaniechań. Ten scenariusz nie musi być też budowany zupełnie od nowa – Ukraina zna swoje przewagi konkurencyjne i słabości. W Ukrainie doradzało i doradza, albo wręcz pracuje wiele osób, które już wcześniej rysowały nowe perspektywy rozwojowe.

Warunki konieczne

Właścicielem i współautorem programu dla nowej Ukrainy, co oczywiste, musi być ona sama. Sami przeszliśmy w polskiej transformacji momenty, kiedy proponowane przez zagranicznych doradców propozycje nie przynosiły oczekiwanych rezultatów z różnych powodów: mentalnych, edukacyjnych, innej tradycji, zwyczajów, złego prawa. Jednak trzeba docenić zaangażowanie i możliwości zagranicznych instytucji: Banku Światowego, EBOR, EBI, MFW, bez których nie da się zrealizować programu rekonstrukcji, a także think tanków. Najważniejsze jednak, by to społeczeństwo Ukrainy czuło się jego podmiotem, miało swój głos. To wymaga odpowiedniej polityki informacyjnej, jawności procesu, realizmu, by nie obiecywać gruszek na wierzbie, co prowadzi do utraty zaufania. To będzie wieloletni i niełatwy, a czasami bolesny proces. Trudno oczekiwać od ludzi tak dramatycznie dotkniętych przez wojnę entuzjazmu dla „nowego”. Pierwszą potrzebą będzie chęć jak najszybszego powrotu do tego co było, co jest znane. „Nowe” może budzić opór i lęki, być może program odnowy wymagał czegoś na kształt referendum czy umowy społecznej. Wobec wniosku Ukrainy o przyszłe członkostwo w Unii, kluczowa rola powinna przypaść właśnie instytucjom unijnym. Z pewnością potrzebny będzie silny urząd integracji europejskiej z jednej strony i specjalna agencja (unijna?) do koordynowania pomocy, by uzyskać maksymalne synergie wszystkich instrumentów i programów pomocowych. Trzeba też brać pod uwagę amerykańskie, kanadyjskie czy brytyjskie deklaracje pomocy. Dziś strumienie potrzeb i ich spełniania są bardzo rozproszone. Niezbędna jest świadomość, że akcesja jest procesem bardzo złożonym, że uporządkowanie i dostosowanie otoczenia regulacyjnego do wymogów unijnych nie jest proste. Doskonale pamiętamy naszą ścieżkę, kiedy ze śmiechem i kpiną przyjmowano różnego rodzaju normy i wymagania, wtedy uznawane za absurdalne. Ale tego właśnie wymaga jednolity rynek. Jednak w pamięci wielu Polaków utarło się przekonanie, że UE i Bruksela to symbole jakiejś absurdalnej biurokracji. To także wymogi normalizacyjne, normy i akty prawne, walka z korupcją i dobrowolna utrata części kompetencji władz krajowych.

Reforma instytucjonalna państwa

Większość analiz i prognoz związanych z odbudową Ukrainy koncentruje się na odbudowie fizycznej infrastruktury, ale doświadczenie Polski uczy, że reformy już działających instytucji i budowa nowych nie mogą czekać. Wiemy co się sprawdziło, wiemy co do dziś w polskich realiach funkcjonuje źle.

Odbudowa Ukrainy nie powiedzie się bez napływu kapitału i pieniędzy z zewnątrz. Wszystkie niezbędne reformy, prywatyzacja, wydatkowanie funduszy, wolności i prawa obywatelskie, kwestie równości, swoboda działalności gospodarczej, poszanowanie własności, wymagają dobrego prawa, a sposobem na dobre prawo jest przejrzysty i odpowiedzialny proces legislacyjny, szeroka konsultacja propozycji, dobre analizy exante, monitorowanie wdrażania i zgodność z ogólnie zakreśloną wizją rozwoju gospodarczego i społecznego. To wymaga też sprawnych i dobrych sądów i niezależnego Trybunału Konstytucyjnego, który miałby ostateczny głos w sprawie oceny zgodności tworzonego prawa i stosowanych procedur z ustawą zasadniczą na wniosek odpowiednich podmiotów. W Polsce dziś jest z tym źle. System sądowniczy i TK są upolitycznione i bardzo powolne, na dodatek mało w nich sędziów i prokuratorów, którzy znają się na gospodarce. Jakimś lekiem, przynajmniej w obszarze biznesu, jest sądownictwo arbitrażowe i mediacje. Bardzo pomocna, jak i we wszystkich innych dziedzinach, okazuje się cyfryzacja, która w polskiej administracji dokonała się i dokonuje się zbyt późno.

Ważną instytucją w systemie jest niezależny i mocno umocowany Rzecznik Praw Obywatelskich, który chroni bezpośrednio obywateli przed naruszeniem ich wolności, wpływa na poszanowanie tych wolności w tworzonym prawie, ma prawo ingerować w przypadkach nadużycia władzy przez policję czy administrację.

Z instytucjonalnego i pragmatycznego powodu kluczowa jest decentralizacja władzy. Samorządy lokalne i regionalne są kluczowe dla zapewnienia dobrych usług publicznych i zarządzania administracyjnego, jednak muszą mieć zapewnione odpowiednie kompetencje i finansowanie. Pozwalają też zachować obywatelom poczucie wpływu i podmiotowości. Zdecydowanie lepiej orientują się w prawdziwych potrzebach lokalnych społeczności. Wybory samorządowe są dobrą lekcją demokracji. Mogą też i powinny pozyskiwać fundusze unijne.

I znowu: regionalne strategie rozwoju wymagają publicznych konsultacji i komitetów monitorujących wydatkowanie pieniędzy publicznych krajowych i europejskich. Dziś, niestety, administracja centralna w Polsce ogranicza budżety samorządów, choć koszty realizacji kluczowych zadań rosną. To także jeden z obszarów walki politycznej.

W Polsce z przyczyn czysto politycznych zlikwidowano korpus służby cywilnej, który skupiał wysoko wykwalifikowanych i doświadczonych urzędników, potrafiących działać i pracować niezależnie od zmian na scenie politycznej. Część stanowisk w administracji była rezerwowana właśnie dla nich, co zapewniało fachowość personelu, pewną kontynuację i ciągłość działania. Podobnie w służbie dyplomatycznej. Niestety, i w tym przypadku zrezygnowano z tego rozwiązania, co prowadzi do dużego osłabienia polskiej dyplomacji. Warto unikać takich praktyk.

Istotne dla dobrego funkcjonowania państwa jest dostrzeżenie roli kobiet w administracji, polityce i zarządzaniu. Nie bez powodu Kongres Kobiet po latach wołania na puszczy doprowadził do uchwalenia w parlamencie społecznego projektu ustawy „kwotowej”, która gwarantowała na listach wyborczych odpowiednią reprezentację kobiet. To nieco poprawiło statystyki obecności kobiet w Sejmie i Senacie, ale ciągle w niewystarczającym stopniu. Zdecydowanie gorzej jest też z obecnością kobiet w rządzie, w zarządach firm, na innych kluczowych stanowiskach. Tymczasem, w czasie pandemii to kobiety radziły sobie zdecydowanie lepiej na wysokich stanowiskach politycznych, administracyjnych czy zarządczych w biznesie. Warto o tym pamiętać, bo Unia Europejska coraz intensywniej wprowadza regulacje, które ograniczą i ostatecznie zlikwidują dyskryminację kobiet.

Reforma instytucjonalna otoczenia biznesu

Tu także lista niezbędnych instytucji jest długa. To był jeden z powodów powstania naszej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (teraz Konfederacja Lewiatan), gdy okazało się, że w procesie konsultacji spraw gospodarczych w ramach przygotowań do członkostwa biorą udział wyłącznie firmy państwowe i administracja. Polska transformacja zaczęła się dużo wcześniej, połączona ze zmianami własności, wybuchem spontanicznej przedsiębiorczości i prywatyzacją.

Kwestie prywatyzacji zawsze budzą wiele emocji. Tym bardziej w krajach, gdzie często o decyzjach przesądzają układy, czasami i w Polsce tak się działo. Jednak większość projektów w konsekwencji przyniosła dobre rezultaty dla gospodarki i rozwoju firm. Państwo nie musi być właścicielem wszystkiego, bo zarządza firmami z perspektywy politycznej, a nie rynkowej. Ważna jest transparentność procesu. Tym bardziej, że wcześniejsze doświadczenia gospodarki oligarchicznej i przykłady działań korupcyjnych pokazują, że tej transparentności w Ukrainie brakowało. Odbudowa Ukrainy wymaga w tym obszarze zasadniczej zmiany. Stosunkowo rzadko w Polsce udawała się prywatyzacja pracownicza, ale i ta w kilku przypadkach okazała się globalnym sukcesem.

W procesie transformacji bardzo istotna była kwestia, ile państwa w gospodarce, a ile prywatnego. Oczywiście, że państwo powinno mieć wpływ na wszystko, co do dotyczy infrastruktury krytycznej. Stąd ważna rola państwowych spółek, także giełdowych, jednak muszą być one zarządzane i nadzorowane przez kompetentnych menedżerów i jeszcze bardziej kompetentne rady nadzorcze. Dlatego tak istotna jest instytucja komitetu nominacyjnego, który powinien opiniować i wybierać takie osoby na podstawie konkursów. Inaczej może to prowadzić do nominacji politycznych, obsadzania osób z niskimi kwalifikacjami, bez zdolności do podejmowania samodzielnych i odpowiedzialnych decyzji. Ważne też jest zagwarantowanie, by przestrzegać praw akcjonariuszy mniejszościowych, wobec których Skarb Państwa zawsze ma przewagę.

Uregulowania dotyczące giełdy, budowane na dobrych wzorcach uruchomiły w Polsce instytucję, która pozwoliła na zdobywanie kapitału na rozwój, choć oczywiście jej wyniki są mocno zależne od koniunktury, zawirowań w finansach publicznych, kursu walut i wielu innych. Dziś jest to też droga do sukcesji w firmach, w których dochodzi do zmiany pokoleniowej. W Polsce, wiele firm giełdowych, ale i tych znaczących spoza giełdy, powstało prawie z niczego. To efekt reguły, od której zaczął się rozwijać prywatny polski biznes: co nie jest zabronione jest dozwolone. Swoboda działalności gospodarczej, prosta rejestracja uruchomiły ogromny potencjał ekonomiczny i ludzki.

Oczywiście akcesja do UE i jednolity rynek wymusiły niezbędne zmiany regulacyjne, w tym rejestracyjne, podatkowe, środowiskowe, związane z bezpieczeństwem produktów, ich certyfikacją, wymogami normalizacyjnymi, ochroną konsumenta, ochroną danych osobowych, zasadami gwarancji i wiele innych, ale równocześnie otworzyły ogromny rynek europejski dla polskich produktów, wymusiło wysoką jakość i konkurencyjność i zapewniły dopływ dewiz, technologii, innowacji.

Duży wpływ miały też bezpośrednie inwestycje zagraniczne, które znalazły w Polsce dobre warunki regulacyjne, dobrze wyedukowanych pracowników i wiele małych i średnich firm, które chętnie z nimi kooperowały. Korzyści były i są obopólne. To jest ważny kierunek. Trzeba zapewnić warunki rozwoju nie tylko dużym, ale przede wszystkim mikro, małym i średnim firmom.

Ważną dla rynku instytucją, od początku polskiej transformacji, jest Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który nadzoruje procesy fuzji, chroni przed monopolami, chroni konsumentów, pilnuje reguł zdrowej konkurencji. Konkurencyjność jest istotnym elementem jednolitego rynku UE, często spornym, stąd waga tego urzędu w procesie akcesji i członkostwa. Bezpiecznikiem w tych sprawach są też społeczne organizacje konsumentów i sądy konsumenckie.

W procesie odbudowy Ukrainy, wiele projektów będzie realizowanych w trybie zamówień publicznych, a czasami w trybie partnerstwa publiczno-prywatnego. Polski Urząd Zamówień Publicznych zajmuje silną pozycję i czuwa nad prawidłowością przetargów, choć w wielu przypadkach nadal kluczowym kryterium wyboru kontrahenta jest cena. To złe rozwiązanie, bo powinien się liczyć koszt w całym czasie życia produktu, rachunek ciągniony, technologie, koszty eksploatacji itd. Nie mniej istotne jest ograniczenie złych praktyk w zamówieniach publicznych, np. wygranych po znajomości, czy też eliminowanie z umów możliwości renegocjacji kontraktów z powodu istotnego wzrostu kosztów, co prowadzi w wielu przypadkach do upadłości wykonawcy. W partnerstwie publiczno-prywatnym Polska nie ma wielu sukcesów, jednak rynek jest już rozeznany, są dobre praktyki i fundacje czy organizacje, które dysponują dobrą ekspertyzą.

Osobną kwestią jest bezpieczeństwo i stabilność systemu finansowego. Niezależna rada polityki pieniężnej, kluczowa rola banku centralnego, bankowy fundusz gwarancyjny to tylko część tej infrastruktury, która ma wpływ na banki państwowe i prywatne. Kluczowe znaczenie mają też finanse publiczne, ich kondycja i regulacje dotyczące dozwolonego poziomu zadłużenia. Niezbędne są też odpowiednie regulacje rynku ubezpieczeniowego łącznie z ubezpieczeniowym funduszem gwarancyjnym.

Instytucje dialogu społecznego

Gwarancje traktatowe UE wymagają włączenia mechanizmów dialogu społecznego i obywatelskiego w system demokratycznego państwa prawa. Partnerzy społeczni tj. reprezentatywne organizacje pracodawców i związków zawodowych mają swoją rolę w procesie stanowienia prawa, konsultowania polityk publicznych, w tym strategicznych dokumentów wyznaczających kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego. Konieczne jest utworzenie regulacji prawnych dotyczących demokratycznego i niezależnego funkcjonowania związków zawodowych i organizacji pracodawców.

Polska ustawa o Radzie Dialogu Społecznego wraz z instytucjonalnymi ramami współpracy rządu i partnerów społecznych może być doskonałym punktem wyjścia. Do rozstrzygnięcia jest implementacja zarówno rozwiązań w zakresie dialogu krajowego jak i dialogu regionalnego, np. w formule regionalnych rad dialogu społecznego.

Jednak trzeba brać pod uwagę, że związki zawodowe i organizacje pracodawców na Ukrainie często konserwowały dotychczasowe struktury, nie zabiegały o prawdziwe reformy. Praktycznie za transformacją, począwszy do Majdanu, stały przede wszystkim pozarządowe i organizacje społeczne, które teraz powinny być włączone w system zarządzania publicznego. W Polsce reprezentuje je Rady Pożytku Publicznego.

W Polsce Rada Dialogu Społecznego i Rada Pożytku Publicznego odgrywają szczególną rolę w wypracowaniu mechanizmów kontroli społecznej wydatkowania funduszy publicznych, funduszy z Unii Europejskiej i innych programów pomocy międzynarodowej. System komitetów monitorujących i sterujących odegrał kluczową rolę w walce z korupcją i wzmocnił kontrolę efektywności wydatków. Wraz z reformą dialogu społecznego warto dokonać przeglądu prawa pracy i rynku pracy pod kątem mechanizmów negocjacyjnych dostosowanych do standardów prawa europejskiego dotyczących m.in. negocjacji płacy minimalnej, wynagrodzeń w sektorze publicznym i w sektorze przedsiębiorstw, zapisów prawa dotyczących przeciwdziałaniu dyskryminacji i mobbingowi, regulacji związanych z ochroną pracy, bezpieczeństwem, higieną, czasem pracy, umowami o pracę, przekształceniami organizacyjno-prawnymi i zwolnieniami grupowymi i ubezpieczeniami społecznymi.

ZUS jest dobrym przykładem, jak konsekwentna cyfryzacja pozwoliła usprawnić system, a nawet użyć go jako kanału przekazywania pomocy publicznej dla firm (także mikro) w sytuacji kryzysowej. Mamy tu do zaoferowania swoje doświadczenia z Funduszem Pracy i Funduszem Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, choć niedobrze się stało, że, choć pieniądze pochodzą od pracodawców, zarządza nimi państwo. Kluczowe dla odnowy będą instytucje rynku pracy, którym powinny towarzyszyć rady rynku pracy na wszystkich poziomach administracji, z udziałem przedstawicieli pracowników i pracodawców, instytucji naukowych i szkolnictwa zawodowego. Dzięki środkom z UE, powstały ramy kompetencji i kwalifikacji zawodowych, systemy certyfikacji, niezbędne na jednolitym rynku. Z kolei Państwowa Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości czy obecny Polski Fundusz Rozwoju mają swoje doświadczenia we wspieraniu firm od mikro do dużych.

Biznes to nie wszystko

Choć jako przedstawiciele pracodawców skupiamy się na biznesie i gospodarce, doskonale rozumiemy, że to są elementy większej całości. Nie wolno w programie odbudowy pomijać czy odkładać na później spraw edukacji, zdrowia, rozwoju nauki, innowacyjności, kultury, służb publicznych, usług publicznych, jakości administracji. To był nasz błąd w procesie transformacji. Do dziś zmagamy się ze skutkami tych zaniedbań.

Nauczyciele, pracownicy oświaty, pomocniczy personel służby zdrowia, pracownicy administracji są najgorzej opłacanymi pracownikami i najgorzej wyposażonymi w odpowiedni sprzęt, oprogramowanie, technologie. To nie może czekać na lepsze czasy. Podobnie z placówkami kultury, szczególnie w ośrodkach wiejskich czy gminnych, z publiczną komunikacją lokalną, dobrym, powszechnym dostępem do internetu.