Marek Ratajczak : Rola sankcji ekonomicznych

Agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę wywołała w reakcji bezprecedensową falę sankcji nakładanych na to państwo. Sankcje, a w tym szczególnie istotne i potencjalnie brzemienne w skutki sankcje ekonomiczne, są od dawna przedmiotem badań naukowych.

Obszerna literatura na ten temat została wzbogacona publikacją zaledwie miesiąc przed wybuchem wojny w Ukrainie książki Nicholasa Muldera pod znamiennym tytułem „The Economic Weapon. The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War” („Broń ekonomiczna. Narodziny sankcji jako narzędzia współczesnej wojny”, wydawnictwo Yale University Press). Książka spotkała się z bardzo dobrym przyjęciem i w licznych komentarzach podkreśla się, że powinni zapoznać się z nią zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy szerokiego korzystania z sankcji.

Dyskusja na temat sankcji międzynarodowych jest o tyle utrudniona, że w zasadzie nie ma jednej i bezdyskusyjnej ich definicji. W największym uproszczeniu można przyjąć, że są to decyzje i będące ich konsekwencją działania podejmowane przez poszczególne państwa lub ich grupy, które mają „ukarać” stronę objętą sankcjami i wymusić na niej zmiany podjętych decyzji i zaniechania czy istotnego skorygowania wynikających z tych decyzji działań.

Podstawowe kwestie dyskutowane w odniesieniu do sankcji (pomijając niezwykle ważną ich stronę formalno-prawną, w tym umocowanie w prawie międzynarodowym) wiążą się z pytaniami o skuteczność i konsekwencje sankcji oraz o to, jak należy je postrzegać w relacji do innych narzędzi wpływu na państwo czy państwa objęte działaniami retorsyjnymi. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii tytuł przytoczonej książki Muldera nie pozostawia wątpliwości. Sankcje to po prostu inne niż klasycznie rozumiane i kojarzone za sferą militarną narzędzie wojny.

Wojna bez wojny

Operowanie pojęciem sankcji pozwala jednak unikać odwoływania się bezpośrednio do pojęcia wojny, także w ramach przekazu dla własnych obywateli. Warto także zauważyć, że sankcje były przez długi czas postrzegane i stosowane jako działania uzupełniające działania militarne.

Dopiero po I wojnie światowej, wraz z powstaniem Ligi Narodów, ukształtowały się fundamenty współczesnego rozumienia sankcji międzynarodowych i nastąpiło swego rodzaju ich upodmiotowienie jako czegoś oddzielnego od wojny w rozumieniu działań militarnych. Niektórzy specjaliści od tematyki sankcji widzą je jednak nie tyle jako narzędzie wojny, co jako stan pośredni, coś pomiędzy pokojem a wojną.

Niezależnie od tego, jaką interpretację przyjmiemy, nie ulega wątpliwości, że zwłaszcza wtedy, gdy sankcje przyjmują postać radykalną i stosowane są wobec państwa, które wykorzystuje w swych działaniach wojnę w tradycyjnym rozumieniu, trzeba brać pod uwagę wszystkie, łącznie z tymi najpoważniejszymi, konsekwencje.

Przyłączając się do sankcji, trzeba też zaakceptować, że gospodarka i społeczeństwo odczują tego skutki ekonomiczne, zwłaszcza gdy sankcje nakładane są na państwo istotne dla funkcjonowania własnej gospodarki i gdy nie ma możliwości szybkiej reorientacji gospodarki zarówno z punktu widzenia źródeł zaopatrzenia, jak i rynków zbytu.

Przechodząc do pytania o konsekwencje sankcji, to bywają one nie mniej poważne niż skutki działań zbrojnych. Sankcje – co do tego wśród badaczy zajmujących się tą kwestią nie ma wielkich rozbieżności opinii – nie są „bezosobowe”. W momencie, gdy pojawiają się sankcje nakładane na dane państwo jako takie, czyli także i na jego społeczeństwo, i w momencie, gdy sankcje przybierają formy mające na celu radykalne osłabienie, jeśli nie wręcz destrukcję potencjału ekonomicznego, a w konsekwencji także militarnego, oraz doprowadzenie do zdecydowanej zmiany postaw społecznych związanych ze stosunkiem do władz danego państwa, to takie sankcje bezwzględnie wywołują negatywne skutki dla społeczeństwa, łącznie z potencjalnie tymi najpoważniejszymi, do zagrożenia i utraty życia włącznie.

Gdyby sankcje nałożone na Rosję miały, tak jak niektórzy sugerują, objąć np. restrykcje związane z produkcją i dystrybucją leków, to podejmując taką decyzję, będzie trzeba też zaakceptować jej wszystkie potencjalne konsekwencje. Trzeba też pamiętać, że sankcje, pomijając te ukierunkowane na konkretne osoby, np. uczestniczące w systemie władzy, przede wszystkim uderzają w grupy społeczne najsłabsze ekonomicznie. To między innymi powoduje, że sankcje, a zwłaszcza te ich elementy, które wpływają bezpośrednio na warunki życiowe, budzą szczególnie wiele wątpliwości u analityków, którzy odwołują się do kwestii praw człowieka, choć – co oczywiste – podnoszenie argumentu praw człowieka w odniesieniu do mieszkańców kraju agresora i na dodatek w znacznej mierze popierających swoje władze może budzić u wielu osób wątpliwości, a nawet zdecydowany opór.

Sankcje uderzają słabiej w ludzi zamożniejszych, którzy mogą stale czy doraźnie korzystać z elementów nieformalnej gospodarki, która rozwija się wraz z sankcjami, bo sankcje, o czym też warto pamiętać, nigdy nie są absolutnie szczelne. Sankcje na ogół najsłabiej uderzają w ludzi tworzących struktury władzy. Jak w czasie, gdy Polska była obłożona sankcjami w związku z wprowadzeniem stanu wojennego, powiedział Jerzy Urban, „rząd się sam wyżywi”.

Oczywiście ci, którzy „obsługują” furtki i bramy w systemie sankcji, karzą sobie za to słono płacić, przy czym nie muszą to wcale być pojedyncze osoby czy organizacje prywatne, a w tym te o charakterze przestępczym. Osłabiać skuteczność sankcji mogą wręcz konkretne państwa i obserwując niektóre państwa spoza tzw. świata zachodniego, trzeba brać pod uwagę możliwość ich występowania w takiej roli w stosunku do Rosji.

To oczywiście może rodzić pytanie o system sankcji „ciągnionych”, czyli gotowość do nakładania sankcji na państwa, które nie tylko się do sankcji nałożonych na Rosję nie przyłączą, ale wręcz mogą pomagać je omijać. Pytanie to nabiera szczególnego znaczenia w przypadku np. tak znaczących państw, jak Chiny, Indie, Brazylia, Republika Południowej Afryki czy Meksyk, które na razie podchodzą do kwestii sankcji nałożonych na Rosję z dużą rezerwą.

Trochę statystyki

Skuteczność sankcji to jedna z bardziej dyskusyjnych kwestii. Jak wynika z danych zawartych w Global Sanctions Database, na przestrzeni lat 1950–2019 (ostatnie pełne dostępne dane) na świecie odnotowano ponad 1100 przypadków nałożenia sankcji. Co warto odnotować, stosowanie ich staje się coraz bardziej popularne i tylko w okresie 2016–2019 pojawiło się 75 nowych przypadków, a w samym roku 2016 obowiązywało około 170 przypadków sankcji o różnym zasięgu i charakterze.

Skuteczność sankcji

Najczęstsze przyczyny ich nakładania to idea obrony demokracji i praw człowieka oraz chęć wymuszenia zakończenia konfliktu zbrojnego lub jemu zapobieżenie oraz coś, co określa się ogólnie jako wymuszenie zmiany prowadzonej polityki. Wraz z upowszechnianiem się sankcji spada ich skuteczność. W 2015 r. tylko około 18 proc. przypadków stosowania sankcji określano jako skuteczne i około 2 proc. jako częściowo skuteczne, i było to zdecydowanie mniej niż w pierwszych latach 90. XX wieku i wcześniej. Zwolenników szerokiego stosowania tych instrumentów nacisku zapewne wzmocni w wierze w ich skuteczność to, że równocześnie w roku 2015 tylko około 5 proc. sankcji uznano za całkowicie nieskuteczne i że jest to najniższa wielkość od 1950 r.

Pomijając niewielką grupę tzw. sankcji w trakcie negocjacji, całą resztę i zarazem najliczniejszą grupę sankcji – w 2015 r. ponad 70 proc. – zakwalifikowano do sankcji trwających, ale bez możliwości jednoznacznego określenia, czy są skuteczne, czy nie. W jakiejś mierze może być to wyrazem tego, że świat i poszczególne państwa na swój sposób uczą się funkcjonować w świecie sankcji, którym nie można zarzucić, że są całkowicie nieskuteczne, ale i trudno przypisać szczególną skuteczność.

Niektórzy analitycy tę znaczną liczbę działań nieskutecznych lub o trudnych do określenia skutkach tłumaczą niechęcią do decyzji radykalnych, a zarazem potencjalnie kosztownych także dla państw sankcje nakładających. Z różnych badań wynika też – czym zresztą trudno być zaskoczonym – że sankcje są na ogół tym bardziej skuteczne, im większa dysproporcja potencjałów strony nakładającej sankcje i nimi obłożonej. Tudzież że są na ogół bardziej skuteczne, gdy są nakładane na państwa podejmujące działania skutkujące nałożeniem sankcji, ale w sumie należące do szerokiego kręgu potencjalnych sojuszników państwa czy państw je nakładających niż na państwa jednoznacznie identyfikowane jako przeciwnicy.

No i last but not least – nie ma zbyt wielu dowodów na to, że sankcje muszą prowadzić do zasadniczych zmian postaw społecznych w rozumieniu wywołania buntu przeciwko władzy, która swoimi decyzjami do nałożenia sankcji doprowadziła. Trudno być tym zaskoczonym. Sankcjami są w znacznej mierze obkładane państwa autorytarne, w ramach których wszelkie przejawy buntu są, nawet bardzo brutalnie, tłumione.

Na dodatek najczęściej w państwach tych funkcjonuje całkowicie lub prawie całkowicie podporządkowany władzy system informacyjno-propagandowy, który na wzór Orwellowskiego ministerstwa prawdy, de facto ministerstwa propagandy i fałszowania informacji, kształtuje obraz sankcji jako wyrazu wrogości czy właśnie wręcz przejawu niewypowiedzianej wojny prowadzonej przeciwko społeczeństwu danego państwa. Niestety, czasem są to działania tak skuteczne, że wręcz wzmacniają u części osób identyfikację z państwem i jego władzą. Dzieje się to w znacznej mierze na zasadzie, która wcale nie jest wyrazem właściwego stosunku do swojego państwa, czyli „right or wrong, my country” (nie ważne – zły czy też postępujący niewłaściwie, czy też dobry i działający słusznie, ale mój kraj).

Mając pełną świadomość bezprecedensowości sankcji już nałożonych na Rosję i ich dalszego zaostrzania, trzeba brać pod uwagę, że mimo swego radykalnego charakteru mogą – co nie znaczy, że tak się stanie – nie okazać się wystarczająco skuteczne, ani w rozumieniu przyczynienia się do jak najszybszego zakończenia aktualnej fazy wojny łączącej się z cierpieniem i tragedią mieszkańców Ukrainy, ani w odniesieniu do następnej fazy, jaką może być nowa zimna wojna (zwłaszcza w stosunkowo krótkiej perspektywie historycznej).

Wracając na koniec do Muldera i jego książki, to jej wymowa jest dość sceptyczna, jeśli chodzi o kwestię skuteczności sankcji. Analizując przykłady historyczne, Mulder dochodzi do wniosku, że nie mniej ważne niż stosowanie broni w postaci sankcji nakładanych na agresora jest stosowanie pozytywnego wsparcia strony, która jest przedmiotem agresji. I nie tylko o wsparcie militarne chodzi. Warto o tym pamiętać, już dziś intensywnie pracując nad programem pomocy dla Ukrainy w okresie po zakończeniu – oby jak najszybszym – działań zbrojnych.

prof. dr hab. Marek Ratajczak jest kierownikiem Katedry Makroekonomii i Badań nad Rozwojem Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu