Nowelizacja KPA miała budować zaufanie do państwa i realizować wyrok TK 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13

Prawo do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej zostało ustanowione w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Jednym z przykładów takiego działania jest wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Uchwalona 24 czerwca 2021 r. ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego pozbawia, a niekiedy istotnie ogranicza możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, choć nie taki był jej pierwotny projekt. Nowelizacja miała dostosować przepisy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Wprowadzone poprawki idą jednak znacznie dalej, niż wskazał TK.

Zacznijmy od tego, że obecnie co do zasady nie ma ograniczenia czasowego dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. W celu uzyskania odszkodowania, zgodnie z art. 417[1] § 2 kodeksu cywilnego, konieczne jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji wyrządzającej szkodę. Dodać należy, że do odszkodowań za decyzje wydane przed 1 września 2004 r. stosuje się nieobowiązujący już art. 160 k.p.a.

Dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w tzw. decyzji nadzorczej zaczyna biec termin przedawniania roszczenia odszkodowawczego.

Z tych powodów odszkodowań można dochodzić także za decyzje wydane jeszcze w czasach PRL, których nieważność stwierdzona zostanie dopiero teraz. Po stwierdzeniu nieważności np. decyzji wywłaszczeniowej strona odzyskuje w naturze nieruchomość, a wówczas mogą nie powstać dodatkowe roszczenia odszkodowawcze.

Nie „po znacznym upływie czasu"

W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wskazane pominięcie prawodawcze powinien zatem uzupełnić ustawodawca, wprowadzając ograniczenie możliwości stwierdzania nieważności tak „starych" decyzji.

Trybunał wskazał, że zasada praworządności nakazująca eliminowanie wadliwych decyzji musi w tym przypadku ustąpić ze względu na „potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych" ukształtowanych mocą decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, oraz ze względu na „zasadę zaufania obywatela do państwa". Innymi słowy, po „znacznym upływie czasu" nie należy podważać skutków nielegalnych decyzji, ponieważ to powodowałoby niepewność stanu prawnego. W praktyce oznacza to wyłączenie możliwości zwrotu w naturze np. wywłaszczonej nieruchomości na podstawie nieważnej decyzji po upływie „znacznego czasu".

Trybunał nie przesądził natomiast, że po upływie „znacznego czasu" nie można stwierdzić wydania decyzji z naruszeniem prawa w decyzji nadzorczej, które będzie podstawą przyznania odszkodowania.

Za stare na kontrolę

Projekt nowelizacji z 25 marca 2021 r., druk sejmowy nr 1090, przewidywał zatem jedynie dostosowanie art. 156 k.p.a. do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ograniczając możliwość stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo po trzydziestu latach od jej wydania, gdy decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa. Pierwotnie projekt nie uniemożliwiał też stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, i w konsekwencji dochodzenia odszkodowania. Dopiero w toku prac skrócono do dziesięciu lat okres możliwości takiego stwierdzenia i usunięto warunek nabycia prawa przez osobę trzecią na podstawie decyzji. Zmiana ta spowoduje, że zwrot w naturze będzie możliwy tylko w ciągu dziesięciu lat od wydania nieważnej decyzji, co oczywiście obejmuje obecnie wszystkie decyzje wydane przed 2011 r.

Ponadto, co najważniejsze, ograniczono możliwość samego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, od której doręczenia upłynęło trzydzieści lat. Takich starych decyzji nie będzie można w ogóle ponownie kontrolować. Ustawę stosuje się także do toczących się postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji i nakazuje ich umorzenie. Automatycznie uniemożliwi to dochodzenie roszczeń odszkodowawczych za decyzje starsze niż trzydzieści lat.

Choć wokół procesu legislacyjnego pojawiło się sporo zamieszania, z pewnością nowelizacja nie ma nic wspólnego z przeciwdziałaniem dochodzeniu tzw. odszkodowań za mienie bezspadkowe, które przysługiwało obywatelom polskim narodowości żydowskiej. Do przyznania takich „odszkodowań" nie ma w tej chwili podstaw, więc nowelizacja nie mogła mieć na nie wpływu. Natomiast za wydanie wadliwych decyzji np. wywłaszczeniowych, starszych niż trzydzieści lat ustawa ta pozbawi roszczeń odszkodowawczych przede wszystkim obywateli polskich, a w tym obywateli polskich narodowości żydowskiej i ich spadkobierców. Dotyczy to zatem wszystkich decyzji wydanych w czasach PRL, które skończyły się ponad trzydzieści lat temu, a zważyć należy, że vacatio legis tej jakże doniosłej w skutkach ustawy ma wynosić tylko trzydzieści dni.

Ponadto na przyszłość nowelizacja ograniczy obywatelom polskim możliwość stwierdzania nieważności wadliwych decyzji, które są młodsze niż trzydzieści lat lub które dopiero zostaną wydane. Na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności strona będzie miała trzydzieści lat od doręczenia decyzji. Tylko po decyzjach, od których wydania nie upłynęło dziesięć lat, będzie możliwy zwrot w naturze. W innych przypadkach będzie stwierdzane wydanie decyzji z naruszeniem prawa stanowiące podstawę do odszkodowania.