Czy usprawnienie postępowania dotyczy także postanowienia?

Jednym z celów wprowadzenia ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego („kpa") i w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi („Ppsa") było usprawnienie postępowania administracyjnego oraz skrócenie czasu jego trwania. Przyznanie stronom możliwości decydowania o realizacji ich prawa do pełnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy w procedurze administracyjnej czy też rezygnacji z tego prawa miało się do tego walnie przyczynić (>czytaj ramka).

Niejednolite orzecznictwo

Nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do decyzji strona ma prawo zrezygnować z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i od razu złożyć skargę na decyzję do sądu administracyjnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że sporne jest czy takie samo prawo przysługuje stronie w stosunku do postanowienia.

W jednych orzeczeniach sądy administracyjne odrzucają skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa powołując się na literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 Pppsa (por. np. postanowienia WSA w Warszawie: z 10 stycznia 2018 r., I SA/Wa 2243/17; z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 2279/17 i z 29 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1706/17) Zgodnie z obecną treścią tego przepisu „Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa".

W innych z kolei sądy administracyjne uznają prawo strony do wniesienia skargi na postanowienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przykładowo, WSA w Warszawie w wyroku z 13 listopada 2017 r., I SA/Wa 1348/17 rozpoznał skargę na postanowienie Komisji ds. usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa złożoną z pominięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podobnie orzekł WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., III SA/Gl 755/17. Ustosunkowując się do wniosku SKO w Katowicach o odrzucenie skargi na postanowienie o wstrzymaniu wykonania postanowienia, sąd podkreślił, że „W niniejszej sprawie na szczególne podkreślenie zasługuje art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przepis ten ma na celu racjonalizację postępowania odwoławczego i umożliwienie stronie postępowania skorzystanie z drogi sądowej w przypadkach takich jak wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. W niniejszej sprawie strona skorzystała z dyspozycji tego przepisu i pismem z 19 lipca 2017 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Wobec powyższego skarga strony winna być rozpoznana przez sąd (...)."

Wniosek o ponowne rozpatrzenie

Zastanawiając się nad możliwością uznania, że także w odniesieniu do postanowień stronie przysługuje prawo wyboru pomiędzy wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, a złożeniem do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przede wszystkim należy podkreślić, że wskazane w art. 52 § 3 Ppsa pojęcie „wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" nie jest instytucją postępowania sądowoadministracyjnego lecz stanowi kategorię postępowania administracyjnego. Zakres stosowania „wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" należy więc analizować na gruncie przepisów kpa.

„Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" został określony w art. 127 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem, „Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji."

W art. 127 § 3 kpa (tak jak i w art. 52 § 3 Ppsa) mowa jest jedynie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzji. Brak jest natomiast analogicznej regulacji stanowiącej wprost o „ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem". Nie oznacza to jednak, że złożenie takiego wniosku od postanowienia jest w świetle przepisów kpa niedopuszczalne.

Odpowiednie zastosowanie

Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem umożliwia bowiem treść art. 144 kpa. Przepis ten stanowi, że „W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". Przepisy dotyczące odwołań zostały zaś zawarte w Rozdziale 10 kpa – „Odwołania" (art. 127-129 kpa).

Słowa „odpowiednie zastosowanie" oznaczają tu, że w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem, termin do złożenia wniosku będzie wynosił siedem dni (tak jak przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie), a nie czternaści dni jak w przypadku złożenia odwołania od decyzji. Z pewnością jednak, co wynika z utrwalonych poglądów doktryny i judykatury, „odpowiednie zastosowanie" nie oznacza, że w odniesieniu do postanowień wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie stosuje się art. 127 § 3 kpa i nie można złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem (por. komentarz do art. 144 kpa pod. red. H. Knysiak-Molczyk, 2015, Lex Por. komentarz do art. 144 kpa pod. red. H. Knysiak-Molczyk, 2015, Lex).

Zważywszy więc, jak to wyżej wskazano, pojęcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowi kategorii postępowania sądowoadministracyjnego, przepis art. 52 § 3 Ppsa mówiący o tym wniosku należy odczytywać w kontekście zarówno art. 127 § 3 kpa jak i art. 144 kpa.

Wniesienie zażalenia

Na marginesie trzeba zauważyć, że mimo iż w nowym przepisie art. 127a kpa mówiącym o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie została wprost uregulowana kwestia zrzeczenia się prawa do wniesienia zażalenia, komentatorzy uważają, że przepis art. 127a kpa należy także stosować do zażaleń. Jak to trafnie podnosi P. Przybysz „Wydaje się, że należy uznać zrzeczenie się prawa do wniesienia zażalenia za dopuszczalne – mając na uwadze to, że strona, rezygnując z prawa do wniesienia odwołania, równocześnie rezygnuje z możności zaskarżenia w odwołaniu postanowień, na które nie służy zażalenie. Nie widać zatem powodów, dla których należałoby odmówić stronie prawa do rezygnacji z kwestionowania postanowień, na które służy zażalenie" (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2018, komentarz do art. 144).

Rozważając zasadność uznania prawa strony do wniesienia skargi na postanowienie do sądu administracyjnego z pominięciem złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trzeba podkreślić, że w doktrynie nie budzi wątpliwości, iż pomiędzy tą kategorią postanowień, która podlega kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 Ppsa), a decyzjami administracyjnymi nie występują fundamentalne różnice. Wręcz przeciwnie, podkreśla się, że takie postanowienia mają wiele cech wspólnych z decyzją administracyjną.

M. Romańska stwierdza, że „Po wejściu w życie noweli z dnia 31 stycznia 1980 r. J. Zimmermann (Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo, 1983, Nr 1, s. 59) zauważył, że na gruncie znowelizowanego kodeksu nie jest już aktualny sztywny podział na decyzje (akty materialne) i postanowienia (akty procesowe) w tradycyjnym ujęciu. Obok typowych decyzji administracyjnych i typowych postanowień nowela wprowadziła bowiem nowe rodzaje postanowień o cechach zbliżonych do decyzji" (Komentarz do art. 123 kpa [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2015, Lex).

Podobnie G. Łaszczyca wskazuje, że postanowienie jako akt administracyjny jest działaniem władczym, jednostronnym, ma charakter indywidualny, zewnętrzny, ustawową podstawę wydania, cechuje go podwójna konkretność, a od decyzji różni się przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem wywoływanych przez nie skutków prawnych. Między decyzją i postanowieniem występuje więc „znaczące podobieństwo" (Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa, 2011, s. 53 i 72. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa, 2011, s. 53 i 72).

To znaczące i istotne podobieństwo występuje zwłaszcza pomiędzy postanowieniami kończącymi postępowanie administracyjne (np. postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 kpa o odmowie wszczęcia postępowania lub w trybie art. 134 kpa o niedopuszczalności odwołania oraz uchybieniu terminu do wniesienia odwołania) i postanowieniami, na które przysługuje zażalenie (np. postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania – art. 101 § 3 kpa lub postanowienie o odmowie przywrócenia terminu – art. 59 § 1 kpa).

Walor ostateczności

Postanowienie też, podobnie jak decyzja, może posiadać walor ostateczności. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 3 marca 2008 r., OSK 275/07 „Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera co prawda ustawowej definicji postanowienia ostatecznego, jednakże ustawodawca wielokrotnie posługuje się tym terminem (art. 119 § 2, art. 120 § 1 i art. 134 k.p.a.) bądź terminem «postanawia ostatecznie» (art. 59 § 2 k.p.a.). Stosując zatem w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do postanowień ostatecznych zaliczyć należy między innymi postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony (por. A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 141). W myśl bowiem art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Tak więc zarówno decyzja jak i postanowienie należą do tej samej kategorii aktów administracyjnych, które władczo i jednostronnie rozstrzygają w konkretnej sprawie wobec konkretnych osób i obu tym aktom przysługuje walor ostateczności.

Podsumowując powyższe rozważania, biorąc zwłaszcza pod uwagę cele jakie przyświecały projektodawcom wspomnianych na wstępie zmian w kpa i Ppsa, trudno przyjąć by racjonalny ustawodawca mógł uznać, że od, będącego tak jak decyzja aktem administracyjnym, postanowienia od którego przysługuje zażalenie lub kończącego postępowanie nie przysługiwałoby stronie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego z pominięciem złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Krzysztof Wiktor, radca prawny, partner w kancelarii Wardyński i Wspólnicy

podstawa prawna: ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2017 r., poz. 935)

podstawa prawna: ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1257 ze zm.)

podstawa prawna: ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU nr 153, poz. 1279 ze zm.)