Reprywatyzacja w Warszawie: ktoś musi zapłacić za straty właścicieli

Decyzje komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich mogą wywołać lawinę roszczeń za szkody poniesione przez obecnych właścicieli wskutek wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego.

Czytaj także: Kiedy można żądać zwrotu wywłaszczonej działki

Komisja, orzekając na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa („ustawa"), już w kilkunastu sprawach wyeliminowała z obrotu prawnego decyzje reprywatyzacyjne o zwrocie kamienic czy placów.

Czytaj także: Wywłaszczone nieruchomości: większe szanse na zwrot

Większość tych decyzji komisji została już zaskarżona do sądu administracyjnego i należy mieć nadzieję, że będą one konsekwentnie uchylane. Oczywiście nie mówimy tu o najbardziej drastycznych przypadkach (takich jak korupcja, fałszerstwo dokumentów czy podszywanie się pod osoby dawno zmarłe), ale w takich przypadkach komisja w ogóle nie była potrzebna. Wystarczyłyby skuteczne i merytoryczne sprzeciwy prokuratury i zastosowanie trybów wzruszania wadliwych decyzji z kodeksu postępowania administracyjnego.

W trzech postaciach

Podstawy prawne działania komisji są rażąco sprzeczne z konstytucją i innymi ustawami, trudno więc wyobrazić sobie, aby sądy administracyjne nie skorzystały z możliwości samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów ustawy i nie doszły do jednoznacznych konkluzji: ustawa stworzyła nieznany w polskim (a może i światowym) współczesnym systemie prawnym inkwizycyjny organ będący jednocześnie organem administracji (wydaje decyzje wywłaszczeniowe bez odszkodowań), prokuratorem (ma jego uprawnienia) i sądem (nakazuje wpisy w księgach wieczystych), naruszający zasadę niedziałania prawa wstecz, ochrony dziedziczenia i własności, a jego członkowie cieszą się immunitetem bezkarności.

Jeśli jednak sąd administracyjny prawomocnymi wyrokami oddali skargi, beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnych lub ich następcy prawni utracą prawa do nieruchomości warszawskiej i poniosą szkodę. Decyzja komisji stanowi bowiem podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisów dokonanych na podstawie decyzji reprywatyzacyjnej i podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m.st. Warszawy albo Skarbu Państwa (art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy).

Powstaje więc pytanie, czy i na jakiej podstawie prawnej obecni właściciele nieruchomości warszawskiej mogą dochodzić odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wyeliminowania przez komisję decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego (kwestia ta nie została w ustawie uregulowana).

Przesłanki usunięcia z obrotu prawnego

Zgodnie z przepisami art. 29 ust. 1 pkt 2–3a ustawy komisja, w wyniku postępowania rozpoznawczego, wydaje decyzje, w których: uchyla decyzję reprywatyzacyjną i orzeka co do istoty sprawy albo przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, albo też stwierdza jej nieważność lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. lub w przepisach szczególnych.

Z kolei przesłanki wydania decyzji usuwającej decyzję reprywatyzacyjną z obrotu prawnego zawarte są w art. 30 ust. 1 ustawy. Są to przesłanki wskazujące na różnego rodzaju wady decyzji lub wady postępowania (fałszywe dowody, przestępstwo, nowe okoliczności, rażące naruszenie prawa) oraz wskazujące na wywołanie przez decyzję reprywatyzacyjną skutków uznanych przez ustawodawcę za niepożądane (rażąco niska cena sprzedaży roszczeń, wywołanie problemów lokatorskich).

Ponadto przepis art. 30 ust. 4 ustawy umożliwia komisji wydanie decyzji uchylającej, jeżeli nieruchomość warszawska jest zamieszkana przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych. Zastosowanie tego przepisu powinno następować jedynie po spełnieniu przesłanek z art. 30 ust. 1 ustawy dotyczących wadliwości decyzji. W przeciwnym wypadku decyzja komisji byłaby sprzeczna z ideą i celem ustawy wyrażonym chociażby w jej tytule, który wskazuje, że dotyczy jedynie decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa.

Podstawa odszkodowania

Jeśli w decyzji komisji wykazano wadliwość decyzji reprywatyzacyjnej, podstawą roszczeń odszkodowawczych może być art. 4171 § 2 k.c. zdanie pierwsze w powiązaniu z art. 417 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Natomiast art. 417 § 1 k.c. stanowi, że „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa".

W art. 4171 § 2 k.c. zdanie pierwsze mowa jest o konieczności uzyskania tzw. prejudykatu, czyli stwierdzenia we właściwym trybie i przez właściwy organ niezgodności decyzji z prawem.

W świetle powyższego przepisu należy więc przede wszystkim ustalić, czy postępowanie przed Komisją jest „właściwym postępowaniem".

Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, na podstawie których Komisja wydaje decyzje usuwające z obrotu prawnego ostateczne decyzje reprywatyzacyjne, to przepisy szczególne, o których mowa w art. 163 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem „Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". W przepisie art. 163 k.p.a. mowa jest jednak jedynie o uchylaniu lub zmianie decyzji, tymczasem Komisja na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy może także stwierdzić nieważność decyzji reprywatyzacyjnej.

Powstaje więc pytanie, czy uchylenie na podstawie przepisów szczególnych, o których mowa w art. 163 k.p.a., a także stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy stanowi „właściwe postępowanie" z art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego. W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy kodeksu cywilnego regulujące odpowiedzialność władz publicznych powinny być interpretowane w taki sposób, by jak najpełniej zrealizować ogólną zasadę wyrażoną w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej". Zdaniem SN „art. 77 ust. 1 konstytucji wyznacza rozumienie" przepisów ustawowych regulujących odpowiedzialność władz publicznych (por. uzasadnienie wyroku SN z 20 lutego 2008 r., II CSK 435/07, LEX nr 380961).

SN wypowiedział się także, co należy rozumieć przez „właściwe postępowanie" z art. 4171 § 2 k.c. Zdaniem SN żadne racje nie przemawiają za zaliczeniem do kategorii „właściwych postępowań" tylko postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) czy w sprawie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 145 i n. k.p.a.). SN uważa, że przez takie postępowanie należy rozumieć każde postępowanie prowadzone zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne, które prowadzi do stwierdzenia niezgodności z prawem ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z 21 października 2016 r., IV CSK 26/16, LEX nr 2162818).

W konsekwencji należy uznać, że postępowanie przed Komisją, w wyniku którego zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja reprywatyzacyjna, uznana przez Komisję za wadliwą, stanowi „właściwe postępowanie" określone w art. 4171 § 2 k.c.

Odszkodowanie za „wywłaszczenie prawa"

Inaczej będzie w przypadku usunięcia z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej wywołującej niekorzystne skutki społeczne, w odniesieniu do której nie stwierdzono wad ani materialnoprawnych, ani proceduralnych. W takiej sytuacji art. 4171 § 2 k.c. nie znajdzie zastosowania, a podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej należy ewentualnie poszukiwać wśród przepisów regulujących odpowiedzialność odszkodowawczą za szkody powstałe w wyniku legalnych działań administracji.

Jedną z podstaw takiej odpowiedzialności jest art. 161 k.p.a. Uregulowana w nim instytucja została nazwana przez doktrynę „wywłaszczeniem prawa", ponieważ jej zastosowanie prowadzi z reguły do pozbawienia określonego podmiotu dobrze nabytego prawa.

Artykuł 161 § 1 k.p.a. stanowi, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.

W § 3 tego artykułu stwierdzono natomiast, że stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję; organ ten orzeka również o odszkodowaniu.

W orzecznictwie podkreśla się, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 161 § 1 k.p.a. może nastąpić w skrajnych przypadkach.

Uważa się, że jednym z warunków dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie komentowanego przepisu jest wykazanie, że organ bezskutecznie usiłował uchylić lub zmienić decyzję na mocy innych przepisów k.p.a. lub na podstawie przepisów szczególnych, jak również nie zdołał doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) lub do uchylenia jej wskutek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Pogląd ten jest uzasadniony ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnej.

Ponadto, jak wskazują sądy administracyjne, „przewidziana w art. 161 § 1 i 2 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania" (wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2017 r., VII SA/Wa 1966/16, LEX nr 2432959).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 161 § 1 stanowi odstępstwo od podstawowej zasady stabilności decyzji ostatecznych, wobec czego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na ten przepis ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona (wyrok NSA w Warszawie z 10 maja 1984 r., II SA 1989/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 45).

Aby więc móc uznać, że wyeliminowanie z obrotu prawnego przez komisję niewadliwej decyzji reprywatyzacyjnej nastąpiło na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., komisja musiałaby wykazać realne zagrożenie dóbr wymienionych w tym przepisie, takich jak życie lub zdrowie ludzkie czy też ważne interesy państwa (w tym także jednostek samorządu terytorialnego). Wydaje się, że analizując przesłanki społeczne, jakimi ma się kierować komisja, można tutaj poszukiwać podstawy prawnej roszczeń odszkodowawczych. Bez wykazania zaś tych przesłanek nie można zastosować trybu dochodzenia odszkodowania z art. 161 § 3 k.p.a.